Un desarrollador se adentra en un bosque

Un desarrollador que desea construir en terrenos boscosos en Costa Rica tiene un punto de partida claro. La escritura está inscrita. La clasificación de uso de suelo está confirmada. SETENA, la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, mantiene un portal en línea donde puede determinarse el tipo de revisión ambiental requerida antes de contratar a cualquier consultor. Los estudios de impacto ambiental tienen un proceso definido, requisitos técnicos y plazos de revisión. El sistema tiene procedimientos. Hay consultores que conocen esos procedimientos. Para un desarrollador que ya ha navegado procesos similares, el camino parece manejable.

Lo que ese desarrollador quizás no ve es la arquitectura legal debajo de los procedimientos. La Sala Constitucional ha ensamblado, a lo largo de tres décadas, una arquitectura entrelazada de doctrinas ambientales que operan en capas. Un proyecto de desarrollo que amenaza hábitat biodiverso no enfrenta un único requisito legal. Enfrenta un sistema en el que cada doctrina debe satisfacerse en sus propios términos, y en el que fallar en cualquiera basta para detener el proyecto.

La protección es el principio

El Artículo 11 de la Ley de Biodiversidad establece los criterios interpretativos que rigen todo el derecho de biodiversidad en Costa Rica. Dos de esos criterios han sido desarrollados por los tribunales en tres doctrinas distintas y estratificadas. Cada una opera de forma independiente; fallar en cualquiera basta para detener un proyecto. Operan en todos los tribunales y niveles de gobierno, y alcanzan los permisos emitidos por el Estado: donde existe duda sobre daño ambiental, el permiso cae con la duda.

La más amplia es el in dubio pro natura. En el Voto 2988-99, la Sala Constitucional anuló una legislación que habría permitido la titulación de terrenos en zonas fronterizas adyacentes a áreas protegidas. El razonamiento transformó la jurisprudencia ambiental. "No se puede permitir que por solucionarles un problema social como el de la vivienda a unas cuantas personas," escribió la Sala, "se pongan en peligro las áreas protegidas del país y se corra un riesgo relevante e inminente que puede perjudicar nuestras áreas de conservación del medio ambiente, violentándose con ello el principio precautorio indicado en la Declaración de Río y el principio in dubio pro natura." En el Voto 12746-2019, la Sala definió el in dubio pro natura como una "presunción relativa" a favor del ambiente que opera siempre que exista incertidumbre, aun cuando no haya evidencia de daño alguno. Requiere solo duda.

El principio precautorio es más acotado. El Artículo 11(2) de la Ley de Biodiversidad, titulado "criterio precautorio o indubio pro natura," lo codificó con un umbral más bajo que el estándar internacional de la Declaración de Río: "Cuando exista peligro o amenaza de daños graves o inminentes a los elementos de la biodiversidad y al conocimiento asociado con estos, la ausencia de certeza científica no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces de protección."

El principio preventivo aplica cuando el daño es al menos probable. El Artículo 11(1) de la misma ley establece el criterio preventivo: "Se reconoce que es de vital importancia anticipar, prevenir y atacar las causas de la pérdida de la biodiversidad o sus amenazas." Cuando el daño ha sido identificado como probable, la actividad debe prohibirse, limitarse o condicionarse. La prevención no es una opción discrecional; es una obligación legal.

La lógica es directa. La extinción de especies es permanente. La destrucción de hábitat puede tardar siglos en recuperarse, si es que la recuperación es posible. Multar a alguien por talar bosque primario no hace que los árboles vuelvan a crecer. Encarcelar a alguien por envenenar una cuenca no descontamina el agua. La única protección efectiva es la prevención, lo que significa que el sistema legal debe intervenir antes de que ocurra el daño, no después.

El principio precautorio no se limita a bloquear permisos futuros. En la SC 16316-2011, la Sala resolvió que cuando los estudios hidrogeológicos están ausentes o son contradictorios, la administración debe tanto abstenerse de emitir nuevas autorizaciones como suspender activamente las actividades ya en curso. El principio obliga a suspender operaciones que ya han sido autorizadas, una obligación que corre contra acciones que el propio gobierno ha aprobado previamente.

Subyacente a todos estos casos hay un reconocimiento que la Sala hizo explícito en el Voto 17747-2006: "los ecosistemas no tienen capacidad de asimilar ciertas actividades." Algunos proyectos son categóricamente incompatibles con los ecosistemas donde se ubicarían, y la precaución es la respuesta jurídica apropiada. El principio precautorio permite revisión a medida que avanza el conocimiento científico, pero esa revisión debe estar impulsada por evidencia, no por impaciencia o presión económica. Hasta que la ciencia resuelva la incertidumbre, el estado jurídico predeterminado es la abstención.

La ciencia debe ir primero

La Sala ha desarrollado también una doctrina que llama "objetivación de la tutela ambiental," que requiere que toda decisión que afecte la protección ambiental esté respaldada por evidencia técnica objetiva. En el Voto 2006-17126, la Sala explicó que esto "se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia," lo que crea "la exigencia de la 'vinculación a la ciencia y a la técnica,' con lo cual se condiciona la discrecionalidad de la Administración en esta materia."

La doctrina opera en dos etapas. Primero, si los estudios técnicos muestran un daño ambiental probable, el rechazo del proyecto es obligatorio. Segundo, si existe duda razonable sobre los efectos ambientales, el principio in dubio pro natura requiere decidir a favor de la protección. Los funcionarios no pueden autorizar impactos ambientales basándose en juicio político, presión económica o especulación. Necesitan evidencia técnica.

En el Voto 18836-2014, la Sala determinó que la ausencia total de estudios técnicos era en sí misma una violación constitucional. "La total ausencia de estudios técnicos previos que determinen las consecuencias que sobre el Patrimonio Natural del Estado podría tener la desafectación de la franja fronteriza sur que se pretende, constituye una clara amenaza al medio ambiente." La ausencia de datos es el problema. Sin evidencia objetiva de que una acción no dañará el ambiente, la acción no puede proceder. Un desarrollador no puede avanzar con esperanzas o garantías verbales. La evidencia técnica objetiva de seguridad siempre es requerida.

La secuencia constitucional importa. En la Resolución 2009-017155, la Sala determinó que el EIA de la mina de oro a cielo abierto de Crucitas había sido emitido después de otorgada la concesión, invirtiendo el orden constitucional. La evaluación ambiental debe preceder a la autorización; una revisión realizada después del hecho no puede satisfacer la obligación de vinculación a la ciencia. La Sala también rechazó la invocación del gobierno de la conveniencia nacional, la excepción del Artículo 19 de la Ley Forestal. La conveniencia nacional es una declaratoria, no un permiso de elusión. Todo proyecto declarado de conveniencia nacional debe satisfacer de manera independiente el proceso completo de EIA con base técnica adecuada.

Los estudios deben ser reales

La Sala Constitucional no evaluará si las conclusiones técnicas de un estudio son correctas. Esa determinación corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa, que cuenta con el personal técnico, los procedimientos probatorios y los plazos procesales que una disputa científica genuina requiere. Lo que la Sala sí hará es verificar que los estudios requeridos se realizaron, que se utilizó el instrumento correcto para la escala real del proyecto, y que las instituciones encargadas de revisarlos ejercieron un juicio independiente. Son preguntas constitucionales.

En la SC 262-2009, la SETENA aprobó perforaciones de pozos en el acuífero de Sardinal mediante una declaración jurada de compromisos ambientales, el instrumento más liviano disponible, y otorgó la viabilidad ambiental un día hábil después de su presentación. En su propia respuesta ante la Sala, la SETENA indicó que no constaba información para determinar si el agua disponible era suficiente para la extracción propuesta. La Sala lo rechazó de plano: la SETENA no podía hacer depender la viabilidad ambiental de lo que llamó un "instrumento sensiblemente frágil" cuando la escala del proyecto exigía un Estudio de Impacto Ambiental completo. En la SC 8486-2014, la SETENA aprobó una extracción de agua que superaba el umbral de EIA completo en un factor de setenta mediante el mismo instrumento liviano. La Sala llamó la autorización "abiertamente grosera" y la anuló.

El estudio debe también llegar a las instituciones correctas. En el Voto 1888-2011, la Sala hizo explícito que la SETENA no puede otorgar viabilidad ambiental si el SENARA no ha validado previamente los estudios hidrogeológicos. Las determinaciones del SENARA sobre aguas subterráneas son "definitivas y de acatamiento obligatorio." En la SC 8710-2024, un desarrollador en la zona de recarga del acuífero de Barva avanzó con un condominio de 835 unidades utilizando un estudio hidrogeológico que nunca fue presentado ante el SENARA. La municipalidad fue declarada en violación del Artículo 50 por emitir permisos sin garantizar esa revisión. Un estudio que existe pero nunca fue remitido a la institución cuya revisión es legalmente requerida tiene la misma deficiencia constitucional que la ausencia total de estudio. Y la institución revisora debe aportar juicio independiente: en los casos de Sardinal y Guacimal, la SETENA había tratado las declaraciones del desarrollador como válidas por sí mismas. Una institución que defiere al criterio del propio desarrollador ya ha incumplido su obligación constitucional.

El requisito de estudios técnicos reales aplica a la propia Asamblea Legislativa. En 2014, la Asamblea aprobó la Ley 9223, que redujo el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo en 406,52 hectáreas, aproximadamente la mitad de las cuales estaba cubierta de bosque. Hubo un estudio técnico. La Sala lo encontró insuficiente. El estudio no podía descartar daño ambiental a las 188 hectáreas boscosas que proponía excluir, y la ley no proporcionaba compensación por el área eliminada. En el Voto 2019-12745, la Sala anuló la reducción de la zona boscosa, aplicando el principio in dubio pro natura para tratar las 188 hectáreas como dominio público. Ordenó al SINAC delimitar el área dentro de doce meses y, para los terrenos que resulten ser dominio público, ejercer las acciones legales correspondientes en conjunto con la Procuraduría General para recuperarlos. Las porciones urbanas de la reducción, donde comunidades habían existido antes de la creación del refugio, se mantuvieron vigentes. Un acto formal de la Asamblea Legislativa, aprobado mediante el proceso constitucional, no superó la misma prueba que las agencias ejecutivas no superan: la ciencia no fue suficiente para justificar la reducción.

La carga le corresponde a usted

El Artículo 109 de la Ley de Biodiversidad invierte un supuesto fundamental del derecho administrativo. En los procedimientos administrativos ordinarios, una institución carga con la prueba de que una actividad propuesta causa daño antes de poder denegar la autorización. El Artículo 109 invierte esto: en cualquier procedimiento que toque la biodiversidad o los recursos naturales de áreas protegidas, el operador debe probar que la actividad no ha causado daño. La carga recae sobre el desarrollador, no sobre el Estado ni el denunciante. En la Resolución 912-2023, la Sala Primera confirmó que el Artículo 109 aplica en procedimientos administrativos ante el SINAC: el operador que impugnaba una restricción del SINAC sobre la pesca del tiburón martillo tenía que demostrar afirmativamente la ausencia de daño a la especie, no simplemente contestar la preocupación de la institución. El Tribunal Contencioso-Administrativo aplicó la misma lógica a un desarrollo comercial propuesto cerca de un área protegida en Escazú, resolviendo que el solicitante cargaba con la prueba de que el proyecto no afectaría la biodiversidad (TCA 1573-2010).

La disposición opera a través de jurisdicciones. Para los desarrollos que requieren viabilidad ambiental de SETENA, el Artículo 109 establece que un EIA que no puede demostrar afirmativamente que la biodiversidad no será afectada no puede respaldar la autorización. En procesos contencioso-administrativos, el Artículo 11 de la Ley de Biodiversidad autoriza independientemente medidas cautelares basadas únicamente en los principios preventivo y precautorio: el TCA otorgó una medida cautelar para cerrar el acceso vehicular a un refugio de vida silvestre costero solo con ese fundamento (TCA 1226-2019). En el Voto 7516-2005, la Sala Constitucional extendió esto a cualquier situación donde ningún estudio confirme la ausencia de daño: las administraciones deben abstenerse de autorizar la actividad y suspender cualquier actividad ya en curso. El desarrollador que no puede demostrar seguridad no puede proceder. Ese es el estado jurídico predeterminado.

Una vía procesal está categóricamente cerrada. El silencio positivo, la doctrina de que el silencio o la inacción administrativa constituye autorización implícita, nunca aplica en materia ambiental (Sala Primera 397-2001). Un desarrollador que presenta solicitudes de permisos y no recibe respuesta del MINAE, el SINAC o la SETENA no ha recibido autorización. Los plazos legales que esas instituciones puedan enfrentar no convierten su no respuesta en aprobación. El estado predeterminado, en ausencia de una determinación positiva, es que la autorización requerida no ha sido otorgada. La demora administrativa no es luz verde.

El público tiene voz

La participación ciudadana en la evaluación de impacto ambiental tiene protección constitucional directa. El Artículo 95 de la Ley de Biodiversidad establece que SETENA "podrá" celebrar audiencias públicas, y los tribunales han interpretado esto como que las audiencias son potestativas. Pero la SC 7540-2009 resolvió que, una vez celebrada una audiencia, restringir la capacidad de participación de los ciudadanos viola el Artículo 50 de la Constitución. El caso surgió de una audiencia de SETENA para un proyecto de parque tecnológico en Galagarza: la SETENA restringió la intervención de un grupo comunitario, y la Sala determinó que la restricción era arbitraria e inconstitucional. El alcance del fallo va más allá de los hechos específicos. El derecho a participar en los procesos de impacto ambiental se deriva directamente del Artículo 50, con independencia del lenguaje estatutario del Artículo 95. Un desarrollador no puede aprovechar la formulación "podrá" del Artículo 95 para proteger un EIA del escrutinio público. Donde se celebra una audiencia, los ciudadanos tienen un derecho constitucional a participar plenamente. Donde está en juego el derecho ambiental del Artículo 50, el estándar constitucional rige, no la conveniencia procedimental de la institución administradora.

La SETENA no puede eludir el requisito constitucional de audiencia mediante decisiones internas de clasificación. En el Voto 11236-2023, la Sala determinó que la SETENA había eximido a un proyecto de la audiencia pública al clasificarlo como actividad Categoría D1, una categoría de menor impacto ambiental que, bajo los propios reglamentos de la SETENA, no requería audiencia. La Sala resolvió que la clasificación administrativa no puede anular el derecho constitucional de participación cuando los potenciales efectos ambientales de un proyecto involucran el Artículo 50. El derecho participativo se deriva de la Constitución, no del esquema reglamentario de la SETENA. Cuando el Artículo 50 está en juego, la institución no puede eludir el requisito de audiencia eligiendo una categoría reglamentaria que lo excluya. Si un proyecto activa el estándar constitucional de participación es una cuestión constitucional, no una que la SETENA resuelve por sí sola mediante clasificación.

Lo que contiene el terreno

Las doctrinas procedimentales anteriores rigen cómo deben tomarse las decisiones. Una capa distinta de doctrina de propiedad rige qué puede decidirse en absoluto. El Artículo 6 de la Ley de Biodiversidad declara todos los recursos genéticos y bioquímicos de la biodiversidad como bienes de dominio público, incluso cuando se encuentran en terrenos privados. El Estado es el propietario exclusivo del patrimonio genético de Costa Rica independientemente de quién tenga el título del suelo. El Artículo 3 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre extiende este principio a la fauna directamente: toda la vida silvestre es dominio público independientemente de dónde se encuentre. Los derechos de propiedad de un propietario no se extienden a los animales, plantas o recursos genéticos de esa tierra. Las propuestas de desarrollo deben considerar esta naturaleza pública, y el SINAC tiene jurisdicción sobre la conservación de la vida silvestre y la biodiversidad en tierras privadas.

La protección constitucional de la vida silvestre se extiende al hábitat fuera de las áreas protegidas formales. En el Voto 2486-2002, la Sala anuló las disposiciones permisivas del Decreto 25663-MINAE, que restringía la tala comercial de almendros (Dipteryx panamensis) en las tierras bajas del Caribe, porque incluso las autorizaciones condicionadas de tala eran constitucionalmente improcedentes. El almendro es el árbol de anidamiento principal de la lapa verde (Ara ambiguus), una especie en amenaza crítica. La tala habría ocurrido en tierras privadas fuera de los límites de cualquier parque, una ubicación que no constituyó un escudo legal. La Sala determinó que cuando una especie protegida depende de un tipo específico de hábitat y ese hábitat existe en tierras privadas fuera de cualquier área protegida formalmente delimitada, la obligación constitucional de proteger la especie alcanza el hábitat donde sea que se encuentre. Las disposiciones permisivas del decreto del almendro cayeron porque la tala que permitían habría destruido las condiciones sin las cuales la lapa verde no puede sobrevivir.

El Voto 13426-2008 extendió esta lógica de una especie específica a la categoría general del hábitat. La Sala resolvió que la protección del hábitat es un deber constitucional independiente: las especies no pueden sobrevivir sin su entorno ambiental, y la obligación estatal de proteger a las especies incluye necesariamente la protección de las condiciones que hacen posible su supervivencia. Un proyecto de desarrollo que destruye hábitat crítico para una especie protegida la amenaza constitucionalmente, sin requerir prueba de que animales individuales serán directamente afectados. La existencia de la especie depende del hábitat; el hábitat está por tanto protegido como condición del derecho de la especie a existir.

La jurisdicción del SINAC sigue a la biodiversidad, no al lindero de la propiedad. Como la vida silvestre y los recursos genéticos en terrenos privados son de dominio público, el SINAC tiene autoridad sobre esos recursos donde sea que existan. En la C-125-2024, surgió una disputa sobre quién controlaba las decisiones de biodiversidad en el Parque Nacional Tortuguero, donde JAPDEVA coadministra un sistema de canales. El Procurador General resolvió que "en lo atinente a la protección de la vida silvestre y conservación de la biodiversidad, prevalecerá el criterio técnico del Sistema Nacional de Áreas de Conservación," y que los criterios técnicos del SINAC "serán de acatamiento obligatorio." Ni siquiera un organismo coadministrador con su propio mandato legal puede anular las determinaciones del SINAC sobre biodiversidad. Para un desarrollador, la consecuencia es directa: el municipio emite permisos de construcción, pero el SINAC tiene la última palabra sobre si la actividad es compatible con la biodiversidad presente en el terreno. Un permiso municipal no sustituye la determinación del SINAC. El desarrollador responde ante ambas autoridades, y en cuestiones de vida silvestre y conservación de la biodiversidad, el criterio del SINAC rige.

El propio terreno puede contener elementos que crean zonas de protección automáticas. El Artículo 33 de la Ley Forestal declara áreas de protección alrededor de toda naciente permanente (radio de 100 metros), todo río, quebrada y arroyo (15 metros a cada lado en terreno plano, 50 metros en terreno quebrado) y todo lago o embalse natural (50 metros). El Artículo 34 prohíbe la corta de árboles dentro de estas zonas. La Sala Primera resolvió en la Sentencia 199-2010 que la protección va más allá de los árboles: el Artículo 33 "lleva implícito una restricción al ejercicio de aquellas facultades de dominio que puedan afectar, directa o indirectamente, una naciente permanente." La construcción que afectaría el recurso hídrico está prohibida incluso donde no existan árboles. Estas zonas no son expropiaciones; el terreno sigue siendo propiedad privada, pero con limitaciones de raigambre constitucional que no requieren indemnización. Un desarrollador que inspecciona una parcela boscosa y encuentra una naciente, una quebrada o un terreno quebrado ha encontrado los linderos de lo intocable.

Lo que significa la propiedad aquí

El Artículo 98 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre elimina la vía de escape administrativa que un desarrollador podría identificar. En el Voto 1170-2014, la Sala confirmó que las protecciones del Artículo 98 aplican a los hábitats "declarados o no como tales": se adhieren al carácter ecológico del terreno, no a su estatus en el inventario administrativo. Un hábitat no necesita estar formalmente designado, mapeado o registrado para gozar de protección legal. Si las condiciones ecológicas están presentes, la protección legal también lo está.

Las consecuencias de ignorar esto son directas. En la Sala Segunda 1015-2016, un funcionario del SINAC había emitido un visado, certificación institucional formal, aprobando el desarrollo de un humedal que no había sido registrado oficialmente como área silvestre protegida. El tribunal determinó que emitir un visado falso constituía una falta grave al deber oficial y justificaba el despido inmediato. El humedal estaba protegido porque su naturaleza ecológica, confirmada bajo el Convenio Ramsar, era en sí misma suficiente para activar la protección, con independencia de si el SINAC lo hubiera designado formalmente. Un desarrollador que identifica la ausencia de una declaratoria formal de área protegida como una vía para proceder no ha encontrado un vacío. La etiqueta administrativa sigue a la ecología.

Los derechos de propiedad en tierras boscosas conllevan un deber de conservación que no es externo a la propiedad sino constitutivo de ella. En el Tribunal Agrario 46-2012, el tribunal trazó una inversión histórica: donde el derecho costarricense anterior consideraba el desmonte de bosques como el acto definitivo de la posesión, la Ley Forestal 7575 de 1996 invirtió esa lógica. El Artículo 45 de la Constitución (propiedad privada) equilibrado con el Artículo 50 (derecho a un ambiente sano) impone lo que el tribunal denominó una "función ambiental de la propiedad" en parcelas boscosas. Un desarrollador que compra tierras boscosas no ha adquirido el derecho a talarlas. Ha adquirido la obligación de conservarlas. Y esa obligación sobrevive a la destrucción: si el bosque fue talado ilegalmente antes de la compra, el terreno retiene su clasificación legal como bosque. El comprador hereda la historia ambiental, no solo el estado físico actual.

El principio de irreductibilidad tiene dientes. El dictamen C-200-2009 fue emitido en respuesta a la Municipalidad de Aguirre, que preguntó si podía otorgar permisos de construcción en áreas que habían sido bosque. La PGR documentó el esquema que hacía urgente la pregunta: imágenes satelitales confirmaron que extensas áreas cubiertas de bosque en 1996, cuando entró en vigencia la Ley Forestal, habían sido ilegalmente taladas y convertidas en potreros o sistemas agroforestales específicamente para eludir las protecciones de la ley. La respuesta de la PGR fue inequívoca: el municipio puede utilizar mapas históricos de cobertura forestal para determinar si un terreno era bosque cuando la ley entró en vigencia, y debe denegar permisos en consecuencia. El Tribunal de Casación Penal ya había establecido el marco: "cualquiera que lesione el bosque con tala o incendios con el propósito de cambiar el destino del terreno debe comprender que no hay forma posible de cambiar el destino del suelo, y que el Estado hará cuanto sea para recuperar el bosque."

El respaldo internacional

La Sala Constitucional ha integrado el derecho ambiental internacional directamente en el análisis constitucional. El Voto 18836-2014 citó las obligaciones de Costa Rica bajo el Principio 15 de la Declaración de Río (principio precautorio), el Convenio Regional para el Manejo y la Conservación de los Ecosistemas Naturales Forestales (Ley 7271), y el Convenio para la Conservación de la Biodiversidad y Protección de Áreas Silvestres Prioritarias en América Central (Ley 7433). Estos instrumentos internacionales, declaró la Sala, requieren "la aplicación amplia del principio precautorio en materia ambiental y de protección de nuestra riqueza natural." Las impugnaciones al desarrollo que amenace la biodiversidad pueden invocar no solo la legislación nacional sino compromisos internacionales vinculantes. Costa Rica no puede autorizar actividades que violen sus obligaciones convencionales respecto a la conservación de la biodiversidad.

La Ley de Biodiversidad (Ley 7788) sirve como puente entre estos compromisos internacionales y el derecho nacional. El Artículo 5 declara a la Ley 7788 como el "marco regulatorio e interpretativo general" para todas las normas jurídicas que rigen la biodiversidad en Costa Rica (C-273-2007). Cualquier ley, reglamento o decisión administrativa que toque la biodiversidad debe interpretarse de manera coherente con la Ley 7788. Y la Ley 7788 codifica las obligaciones internacionales: el Artículo 11 adopta directamente en el derecho interno el Principio 15 de la Declaración de Río, conexión confirmada por la Sala Constitucional en el Voto 9563-2006. Los marcos internacionales y nacionales no corren en paralelo y se intersectan ocasionalmente. Son un sistema integrado, en el que los compromisos internacionales fluyen a través del Artículo 5 hacia cada determinación sobre biodiversidad que hacen las instituciones de Costa Rica.

El piso no puede rebajarse

Un desarrollador que no puede superar estas doctrinas podría buscar otra ruta: presionar para debilitar los estándares, convencer a un municipio de redibujar sus protecciones, esperar una legislatura más favorable que relaje las reglas. La Sala Constitucional ha cerrado esa ruta. Bajo el principio de no regresividad, las protecciones ambientales, una vez alcanzadas, no pueden revertirse. En el Voto 18836-2014, la Sala lo enunció directamente: "la normativa y la jurisprudencia en materia ambiental no debe ser revisada, si con ello se retrocede en relación con el nivel de protección que ya se había alcanzado en la materia. Con esto, se evita la supresión de la normativa proteccionista o la reducción de sus exigencias por intereses contrarios a ella que no demuestren ser jurídicamente superiores al interés público ambiental." La formulación de la propia Sala: "En esta materia, el camino es hacia adelante, nunca hacia atrás."

En 2012, la Asamblea Legislativa puso esto a prueba. La Ley 9073 otorgó una moratoria de dos años sobre los desalojos del Patrimonio Natural del Estado y la Zona Marítimo Terrestre, suspendiendo órdenes de demolición y deteniendo la remoción de ocupantes ilegales -- incluyendo personas que habían construido en terrenos protegidos. En el Voto 12746-2019, la Sala anuló la ley en su totalidad. Costa Rica contaba con un régimen funcional de tutela administrativa con mecanismos suficientes para remover ocupantes ilegales de áreas protegidas. La Ley 9073 lo reemplazó con un régimen que toleraba esas ocupaciones sin garantías ambientales adecuadas. La transición de la aplicación de la ley a la tolerancia fue en sí misma la violación constitucional.

El principio alcanza la planificación municipal. En la SC 3959-2024, un plan regulador costero en Talamanca que había simplemente omitido los humedales existentes de sus zonas de protección fue declarado una regresión. Los humedales existían, estaban protegidos, y un instrumento de planificación que no los mapeaba había reducido efectivamente su protección sin justificación técnica. Un desarrollador no puede beneficiarse de un plan regulador redactado para eludir los obstáculos.

Cualquier ley o acto administrativo que reduzca la protección ambiental existente debe satisfacer tres requisitos simultáneamente. El incumplimiento de cualquiera de ellos es suficiente para declarar el acto inconstitucional.

1. Ley formal (reserva de ley): La reducción debe realizarse mediante un acto específico de la Asamblea Legislativa. Los decretos ejecutivos, los reglamentos administrativos y las resoluciones municipales son insuficientes.
2. Estudios técnicos previos: Los estudios que demuestren la ausencia de daño ambiental deben preceder y fundamentar el acto legislativo. La ausencia total de estudios previos es en sí misma una violación constitucional (Voto 18836-2014).
3. Compensación de igual tamaño e igual categoría: Cualquier reducción de un área protegida debe compensarse con terrenos de al menos igual extensión y de la misma categoría ecológica. Los terrenos ya sujetos a una obligación de adquisición estatal, como fincas privadas dentro de áreas protegidas existentes, no pueden contar como compensación (OJ-026-2019).

La arquitectura acumulativa

Estas doctrinas no operan de una en una. Un proyecto que supere una puede fallar en otra. Se acumulan.

In dubio pro natura: cuando existe incertidumbre genuina sobre si un proyecto dañará el ambiente, esa incertidumbre se resuelve en contra del proyecto. Esta regla opera en todos los tribunales y todas las instituciones, desde la revisión constitucional hasta los tribunales civiles, procesos administrativos y permisos gubernamentales (Sala Primera 1126-2021; SC 2219-1999).

Principio precautorio: cuando un proyecto representa riesgo de daño grave o irreversible, debe detenerse antes de que ocurra el daño, con independencia de si la ciencia ya ha confirmado el perjuicio. El principio no espera prueba del daño. Actúa ante el riesgo.

Artículo 50: toda institución pública, incluidos los municipios, tiene un deber constitucional activo de proteger el ambiente. Un municipio que emite permisos de construcción sin revisión ambiental previa no ha simplemente omitido un procedimiento. Ha violado la Constitución directamente (Voto 1220-2002). Ninguna actividad que pueda alterar o contaminar el ambiente puede proceder sin un EIA previo. La obligación es proactiva, no reactiva.

Objetivación: las decisiones ambientales deben basarse en ciencia real. Los funcionarios no pueden autorizar ni denegar con fundamento en política, presión económica o garantías verbales. Los estudios deben utilizar el instrumento correcto para la escala real del proyecto y deben pasar por las revisiones institucionales que la ley exige. La revisión del EIA debe preceder, no seguir, a cualquier concesión o autorización. Los plazos legales no pueden comprimir una valoración científica. Los decretos ejecutivos no pueden reducir los estándares de EIA para sectores políticamente favorecidos (Voto 25307-2022; TCA 128-2017; SC 6922-2010).

Carga de la prueba: el desarrollador debe probar que el proyecto no dañará la biodiversidad. No el Estado. No los vecinos. El Artículo 109 de la Ley de Biodiversidad invierte la regla habitual. Un desarrollador que no puede demostrar afirmativamente la seguridad del proyecto no puede continuar.

Participación ciudadana y legitimación: cualquier persona puede impugnar un proyecto que amenace la biodiversidad, sin necesidad de demostrar perjuicio personal. El derecho a participar en el proceso de EIA de SETENA se deriva directamente del Artículo 50 de la Constitución; SETENA no puede suprimirlo eligiendo una categoría administrativa que excluya la audiencia pública (SC 7540-2009; Voto 11236-2023).

Inexistencia del silencio positivo: la demora administrativa no crea autorización. Si la SETENA o cualquier autoridad ambiental no responde dentro de un plazo legal, ese silencio no cuenta como aprobación. La inacción no genera ningún permiso.

Lo que contiene el terreno: la fauna, las plantas y los recursos genéticos en tierras privadas no pertenecen al propietario: pertenecen a la nación. La obligación de proteger una especie silvestre alcanza su hábitat donde sea que exista: en tierras privadas, fuera de los límites de cualquier parque, sin designación formal. Ser propietario de tierras boscosas conlleva un deber constitutivo de conservarlas; un municipio no puede autorizar lo que la Constitución prohíbe. El criterio técnico del SINAC sobre biodiversidad es vinculante para toda autoridad que toque el terreno (C-125-2024). Y el propio terreno puede contener zonas de protección automáticas alrededor de cada naciente, quebrada y arroyo que ningún permiso puede anular (Art. 33 Ley Forestal; Sentencia 199-2010).

No regresividad e intangibilidad: las protecciones existentes no pueden debilitarse. Cualquier ley que reduzca la protección sin estudios técnicos previos y compensación equivalente de terrenos es inconstitucional. Una moratoria legislativa que suspenda la aplicación contra ocupantes ilegales de terrenos protegidos es en sí misma una regresión prohibida (Voto 12746-2019). Un plan regulador que omita humedales existentes ha reducido efectivamente su protección sin justificación (SC 3959-2024).

Derecho internacional: los compromisos convencionales refuerzan las protecciones nacionales y no pueden ser anulados por autorizaciones internas. El Convenio Ramsar aplica directamente a los humedales en terrenos privados, estén o no formalmente designados. El Principio 15 de la Declaración de Río está codificado en el Artículo 11 de la Ley de Biodiversidad, haciendo del principio precautorio una obligación nacional vinculante, no un estándar aspiracional.

Cada doctrina opera independientemente. Un proyecto debe superar todas. El desarrollador que proporcione estudios técnicos puede todavía enfrentar el principio precautorio si esos estudios revelan incertidumbre. El desarrollador que satisfaga los requisitos nacionales debe todavía respetar los compromisos internacionales. Y nadie -- ni el desarrollador, ni el municipio, ni la Asamblea Legislativa -- puede debilitar ninguno de estos estándares para facilitar la aprobación de un proyecto.

Los artículos anteriores de esta serie describieron qué es la biodiversidad, por qué importa, y qué ya perdió Costa Rica. Este artículo describe la arquitectura legal que protege lo que queda. Es una arquitectura construida por una Sala que entendió lo que su propio fallo en el Voto 18836-2014 hizo explícito: el desarrollo que amenaza la biodiversidad arriesga "la destrucción de los hábitats naturales de flora y fauna de imposible o difícil recuperación." Donde ese riesgo existe, el derecho constitucional costarricense proporciona las herramientas para prevenirlo. El camino es hacia adelante, nunca hacia atrás.

Referencia de casos para abogados

La siguiente tabla organiza las principales autoridades citadas en este artículo por doctrina, con enlaces directos a los documentos de origen.