Los Municipios Que No Encontraban el Corredor

La semana pasada recorrimos dos auditorías que la Contraloría General de la República publicó en 2025, una sobre el SINAC y otra sobre la SETENA, las instituciones nacionales que deciden si un proyecto es ambientalmente viable y qué puede cortarse de un bosque. El 21 de mayo de 2026, la misma división de la Contraloría, su Área de Fiscalización para el Desarrollo Sostenible, emitió un documento un paso más abajo en la cadena. La orden DFOE-SOS-ORD-00002-2026 está dirigida a las oficinas que efectivamente le entregan al solicitante el permiso para construir: seis gobiernos municipales del Pacífico sur.

Esta no nació dentro de la Contraloría. Nació de una denuncia ciudadana, una gestión presentada el 30 de septiembre de 2025 por el exdiputado Ariel Robles a partir de denuncias planteadas por la Comisión Alianza Comunal del Corredor Biológico Paso de la Danta, por permisos de construcción otorgados en terrenos de alta fragilidad ambiental en el cantón de Osa. La Contraloría abrió una investigación preliminar, solicitó expedientes a cada municipalidad y a la SETENA y el SINAC, y el 21 de mayo emitió el resultado como una orden vinculante a las municipalidades de Osa, Pérez Zeledón, Quepos, Dota, Buenos Aires y Tarrazú, junto con el SINAC y la Dirección de Agua del MINAE. Es una orden derivada de una investigación, no una auditoría como las dos anteriores, pero tiene el mismo peso de cumplimiento.

El corredor importa por lo que une. El Paso de la Danta recorre la Fila Costeña, la cadena montañosa paralela al Pacífico, y enlaza la Reserva Forestal Los Santos y la Cordillera de Talamanca con el Parque Nacional Marino Ballena y el Humedal Térraba-Sierpe. La mayor parte de su cobertura boscosa se concentra en dos bloques, uno de 4.982 hectáreas y otro de 40.395.

La orden detalla para qué sirve esa conectividad. Nombra cuatro elementos focales que el corredor busca mantener unidos: los dos bloques de bosque; una ruta que permite a los grandes mamíferos desplazarse entre la Reserva Forestal Los Santos, Marino Ballena y el Humedal Térraba-Sierpe; las cuencas de los ríos Morete, Higuerón y Uvita; y la franja costera con sus playas de anidación de tortugas marinas. Las cuencas son el punto donde construir en la montaña llega al mar. Las fuertes lluvias sobre laderas descubiertas arrastran sedimentos por esos ríos hasta la bahía, y la orden consigna que esa carga "ha provocado en el pasado la desaparición de ciertos grupos de organismos de los arrecifes del Parque Nacional Marino Ballena". Un permiso otorgado en la montaña es, en parte, una decisión sobre el arrecife aguas abajo.

Las instituciones que cubrimos la semana pasada deciden si un proyecto es viable; la municipalidad emite el permiso de construcción. La pregunta de la Contraloría era sencilla: cuando un municipio otorga ese permiso dentro de este corredor, ¿revisa primero qué hay en el terreno?

En los seis cantones, la respuesta era no. La municipalidad emitía el permiso una vez que el expediente tenía los requisitos. El hallazgo de la Contraloría fue que ninguno de los seis realizaba revisión ambiental como parte del otorgamiento del permiso; la condición del sitio sencillamente no formaba parte del trámite. Nada en el proceso exigía consultar a la SETENA, el SINAC o la Dirección de Agua cuando una solicitud caía sobre terreno que pudiera albergar bosque, recarga acuífera o un ecosistema frágil. La SETENA, por su parte, tramitó 259 expedientes de viabilidad ambiental dentro del corredor y la Fila Costeña para 2024 y 2025, cada uno de ellos abierto por un desarrollador, ninguno motivado por una municipalidad.

Los planes reguladores que normalmente le dirían a una municipalidad dónde puede construir y dónde no casi no existen aquí. Dota y Tarrazú no tienen plan regulador alguno. El único plan de zonificación de Osa es uno parcial que cubre el distrito de Cortés, elaborado en 1997 tras el huracán César, que deja sin zonificar la mayor parte del cantón, corredor incluido. El plan de Pérez Zeledón alcanza solo los centros urbanos de dos de sus diez distritos. Buenos Aires y Quepos tienen planes para sectores urbanos o costeros específicos, ninguno de los cuales cubre el corredor. Los dos documentos rectores del corredor mismo, su plan de gestión 2018-2023 y el plan estratégico 2018-2025 del programa nacional de corredores, están vencidos.

Lo Que los Municipios le Dijeron al Auditor

La orden recoge las propias respuestas de las municipalidades al auditor. Consultada sobre cómo incorpora la variable ambiental, la Municipalidad de Osa le dijo a la Contraloría que no genera estudios científicos propios sobre fragilidad ambiental, hidrología o biodiversidad, porque carece de competencia y recursos, y que no tiene competencia técnica ni legal para elaborar listados oficiales de especies de flora y fauna. También informó que su propio reglamento para otorgar permisos de construcción estaba en el Concejo Municipal desde el 5 de mayo de 2023 sin respuesta.

Tres de los seis le dijeron al auditor que el corredor no era asunto suyo. Buenos Aires afirmó que el Paso de la Danta no abarca su territorio. Tarrazú informó que sus herramientas de catastro no muestran territorios del corredor en el cantón. Dota dijo no tener identificada ninguna área dentro de su territorio que forme parte del corredor. La orden coloca esas respuestas junto al mapa que aportó el programa nacional de corredores, que muestra el Paso de la Danta cruzando los seis cantones: Osa, Pérez Zeledón, Quepos, Dota, Buenos Aires y Tarrazú. La Contraloría también señaló que el límite del corredor está disponible para consulta en el Sistema Nacional de Información Territorial, el SNIT, a escala 1:5000, desde 2019.

Las demás respuestas apuntaban al mismo vacío. Pérez Zeledón no negó el corredor, pero dijo que con la cartografía de la que disponía no podía identificar cuáles inmuebles caen dentro de la Fila Costeña o del corredor. Quepos reconoció que el corredor abarca una parte significativa del cantón, y luego señaló que no tenía un sistema que vinculara una solicitud de permiso con esa delimitación. Donde algún control ambiental entraba en el trámite, era la viabilidad de la SETENA que aportaba el desarrollador, un documento que la municipalidad recibía y no una revisión que ella misma hiciera.

En un punto coincidían los seis: ninguno tenía un programa formal para capacitar en lo ambiental al personal que tramita los permisos. Algunos mencionaron cursos externos ocasionales, Pérez Zeledón algunos impartidos por la SETENA, pero en ninguno de los seis era una parte permanente del trabajo. Ese vacío es lo que busca cerrar la disposición de capacitación de la orden, la última de las seis que impone.

La Contraloría expuso sus resultados preliminares a las instituciones el 20 de mayo de 2026. Participaron el SINAC, la Dirección de Agua y los alcaldes de Osa, Dota y Buenos Aires, junto con una funcionaria del Departamento de Control Urbano de Tarrazú. Los alcaldes de Pérez Zeledón y Quepos, consigna la orden, fueron convocados y no asistieron.

Un Deber sin Prohibición

En lo jurídico, las municipalidades tenían razón en algo, y las dos instituciones lo dijeron. Consultada directamente, la SETENA le dijo a la Contraloría que ninguna norma prohíbe, restringe o limita un permiso de construcción por el solo hecho de que un proyecto se ubique dentro de un corredor biológico, y que el plan de gestión de un corredor no vincula a la propiedad privada. El SINAC agregó que un corredor biológico no es en sí mismo un Área Ambientalmente Frágil, la categoría legal que activa un análisis reforzado, aunque puede contenerlas.

La respuesta de la Contraloría es la parte de esta orden con alcance más allá de estos seis cantones. La ausencia de una prohibición específica, sostuvo, no elimina el deber de la municipalidad de verificar. Cuando existe duda razonable de que un sitio alberga bosque, una fuente de agua o un ecosistema frágil, el gobierno local está obligado a consultar a la entidad competente antes de emitir el permiso, conforme a los principios preventivo y precautorio y al criterio de in dubio pro natura inscrito en el artículo 11 de la Ley de Biodiversidad. El deber de verificar no espera a una norma que nombre el corredor. Y la información necesaria para verificar es pública desde 2019.

Bajo ese deber hay una doctrina constitucional que los tribunales han construido durante casi treinta años. Desde 1998, la Sala Constitucional ha sostenido que una decisión del Estado que afecta el ambiente no puede fundarse en juicio político, presión económica ni especulación; tiene que sustentarse en un estudio técnico serio e individualizado. La Sala llama a esto la objetivación del principio constitucional de razonabilidad en materia de protección al ambiente. El principio, en sus palabras, "obliga a que las normas que se dicten con respecto a esta materia estén debidamente motivadas en estudios técnicos serios". El estudio es lo que hace legal la decisión; un permiso emitido sin él es, en esta línea de fallos, un acto arbitrario.

Ese es el estándar con el que la orden mide a las municipalidades. Un permiso de construcción es el tipo de acto administrativo que la doctrina gobierna, y una revisión documental de requisitos no es el estudio individualizado que exige. Las municipalidades no tienen que realizar ese estudio ellas mismas; el deber que describe la Contraloría es ir a buscarlo, consultando a las entidades que tienen los datos cuando un sitio plantea una duda razonable. La doctrina va mucho más allá de un permiso aislado. En 2019 la Sala la usó, junto con la regla que prohíbe retroceder en la protección ambiental, para anular una ley que había reducido el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, el mismo refugio, y el mismo fallo, que recorrió nuestro artículo de la semana pasada, y la Contraloría cita esa decisión aquí. Un permiso municipal de construcción en el Pacífico y un acto de la Asamblea Legislativa responden, al final, a la misma prueba constitucional.

La Orden, y Lo Que No Alcanza

La orden es vinculante, no una recomendación, y viene con un calendario. Son seis disposiciones, tres para las instituciones y tres para cada municipalidad.

El artículo 69 de la ley orgánica de la Contraloría convierte el incumplimiento sostenido e injustificado en una falta grave que puede costarle el puesto al funcionario responsable.

Lo que la orden no hace es alcanzar los permisos ya otorgados. Es prospectiva. Incorpora la verificación ambiental a la próxima solicitud y no dice nada sobre las 259 viabilidades ni los permisos de construcción ya emitidos en el corredor durante 2024 y 2025. La Comisión Alianza Comunal le pidió a la Contraloría aclarar si los expedientes ya en trámite caen dentro del alcance de la orden, y esa solicitud está pendiente. Por ahora la orden zanja algo que los seis municipios habían tratado como una pregunta abierta. La Fila Costeña abastece de agua a las comunidades que tiene debajo y forma una primera línea de protección para el arrecife de Marino Ballena, y un permiso para construir en ella ya no puede emitirse con una lista de requisitos que deja el corredor fuera de la página.