Lo Que Encontraron los Auditores

En la mañana del 18 de junio de 2024, un martes, vehículos del Organismo de Investigación Judicial entraron al estacionamiento de un edificio de oficinas gubernamentales en Calle Blancos, un distrito comercial en el extremo este de San José. Agentes de la Sección de Delitos contra la Corrupción bajaron portando órdenes de allanamiento. En toda la capital, en otras trece direcciones, otros equipos llegaban simultáneamente.

El edificio albergaba la Secretaría Técnica Nacional Ambiental. SETENA. Es la institución que decide si los proyectos de construcción y desarrollo en Costa Rica son ambientalmente viables. Cada hotel en la costa, cada camino abierto a través de un bosque, cada urbanización que requiere una evaluación de impacto ambiental pasa por esta oficina. En un martes normal, el personal adentro estaría procesando solicitudes, revisando estudios ambientales, emitiendo los permisos que determinan qué se construye y dónde.

Los agentes recorrieron las oficinas. Computadoras fueron desconectadas y etiquetadas. Memorias USB y discos duros externos sacados de cajones de escritorios. Teléfonos celulares recolectados. Archiveros abiertos, documentación empacada en cajas. La operación había sido coordinada entre la Sección Anticorrupción del OIJ y la FAPTA, la fiscalía adjunta de probidad, transparencia y anticorrupción. Seguían un rastro entre permisos y pagos.

Arrestaron al secretario general, Ulises Álvarez Acosta. Arrestaron a Kenner Quirós Brenes de la dirección técnica. Arrestaron a Magda Gutiérrez Durán de la dirección de tecnologías de información. Arrestaron a un empresario de apellidos Murillo Martínez. Nueve personas en total fueron puestas bajo investigación. El OIJ llamó a la operación Caso Comején, por el insecto que carcome la madera desde adentro.

Dieciséis meses después, la Contraloría General de la República publicó dos auditorías: una sobre el SINAC, la institución que administra los bosques, y otra sobre la SETENA, la institución donde habían ocurrido los arrestos. La Contraloría es el órgano contralor independiente de Costa Rica sobre las instituciones públicas, y abrió estas revisiones por su propia potestad de fiscalización, al margen del operativo del OIJ. Mientras la investigación penal apuntaba a los funcionarios individuales que presuntamente recibieron dinero, las auditorías examinaron los sistemas que hicieron posible la corrupción. Vale la pena recorrer en detalle lo que encontró cada una.

Lo Que Encontró la Auditoría Forestal

El 4 de agosto de 2025, la Contraloría emitió la auditoría DFOE-SOS-IAD-00004-2025, una revisión de la gestión de permisos forestales en tres de las áreas de conservación regionales del SINAC: ACOSA, ACOPAC y ACLAC. Los auditores examinaron 147 expedientes de permisos de 2024. Se trataba de permisos para cortar árboles. Un regente forestal acreditado debe supervisar la obra y presentar un informe de cierre al terminar la vigencia del permiso, en el que consigna lo que efectivamente se cortó. En 49 permisos ese informe ya estaba vencido; 32 no lo tenían. Sin él, no había registro de lo cortado ni forma de rastrear la madera, de modo que el SINAC no podía confirmar que la corta correspondiera a lo autorizado. La institución aprobaba la remoción de árboles de la que después no podía rendir cuentas.

El sistema de seguimiento estaba roto. Solo el 10% de los procedimientos forestales estaban digitalizados. El sistema nacional de información forestal, SIREFOR, fue descrito por los auditores como "obsoleto, ineficiente y dependiente de terceros," y la auditoría tituló toda la sección dedicada al sistema "Inoperancia del Sistema." El sistema no podía integrar módulos ni gestionar datos actualizados. En 2024, el SINAC asignó $325.000 para modernizar SIREFOR. El dinero fue redirigido a otros gastos institucionales.

Los auditores también documentaron permisos que el SINAC había emitido dentro de una zona que los tribunales declararon fuera de límites. Ocupó poco espacio en el informe, un solo hallazgo entre los ocho de su sección sobre control de permisos, aunque los auditores destacaron la zona en el mapa que abre el documento. Contiguo al refugio de vida silvestre Gandoca-Manzanillo, en la costa caribeña, un área de 188 hectáreas quedó bajo medidas cautelares judiciales mediante una resolución del 7 de marzo de 2025, fundamentada en dos fallos de la Sala Constitucional (sentencias 2024-026300 y 2019-012745). El ACLAC, el área de conservación responsable, quedó impedido de emitir permisos forestales de cualquier tipo en esa zona. Instruyó a su oficina subregional a detenerse y cerró todos los permisos que había otorgado allí desde 2023.

Para 2026, ese hallazgo se había convertido en una causa penal. El 23 de abril de 2026, el Juzgado Penal del II Circuito Judicial dictó medidas cautelares en la investigación de Gandoca-Manzanillo, luego de que el Ministerio Público apelara una audiencia de julio de 2024 que las había rechazado. El juzgado suspendió los aprovechamientos forestales, ordenó al SINAC clausurar un camino interno en las fincas para que el bosque pudiera regenerarse, instruyó a la Municipalidad de Talamanca a detener todo trámite de permisos y anotó la causa penal al margen de las propiedades. Cinco personas están imputadas: Pacheco Dent, tres funcionarios del SINAC y un regente forestal privado, por presuntos delitos de prevaricato, cambio ilegal de uso de suelo y falsedad ideológica. Según la investigación, el terreno había sido clasificado primero como bosque y humedal, condición que impedía su explotación, y luego se reclasificó como un supuesto sistema agroforestal, lo que permitió emitir los permisos de tala.

La Contraloría emitió ocho disposiciones obligatorias, con plazos de cumplimiento que se extienden hasta noviembre de 2027. Las directrices incluyeron actualizar el decreto de permisos forestales, diseñar una nueva plataforma tecnológica, implementar gobernanza de integridad y mejorar el sistema de denuncias.

El Guardián Ambiental

El 30 de octubre de 2025, la Contraloría emitió la segunda auditoría: DFOE-SOS-IAD-00008-2025, un examen de la gestión del riesgo de corrupción en el proceso de evaluación de impacto ambiental de la SETENA. Si el SINAC administra los bosques, la SETENA administra los permisos que permiten desarrollar cerca de ellos.

Los auditores examinaron 59 expedientes de permisos ambientales, todos de proyectos en zona costera, cubriendo desde enero de 2024 hasta abril de 2025. El 90% de los proyectos revisados habían sido aprobados sin una inspección de campo.

El abogado ambientalista Álvaro Sagot colocó esto en contexto legal. El Artículo 84 de la Ley Orgánica del Ambiente ordena inspecciones de campo antes de la emisión de permisos. "No es por simple reglamentación que se ordenan las inspecciones antes del otorgamiento de licencias," dijo Sagot a Semanario Universidad. "Es por ley y la ley está por encima de cualquier disposición reglamentaria." La cifra del 90% es una violación legal a escala institucional.

Los auditores encontraron al menos una falla de control en 44 de los 59 expedientes, el 74%: informes técnicos sin fecha, ausencia de actas de inspección, incluso estudios que correspondían a otro proyecto. El 25% de los estudios de impacto ambiental nunca se publicaron en el sitio web de la SETENA, como lo exige la ley, y el monitoreo era "reactivo y limitado," activado solo cuando un desarrollador presentaba una gestión o un tercero presentaba una denuncia. De las inspecciones de campo que la SETENA había planificado para 2024, el 60% no se ejecutaron; para 2025 no elaboró ningún plan de inspecciones, el mismo año en que su presupuesto de inspecciones se recortó en un 73%.

La auditoría ilustró el peligro con un solo expediente. En un proyecto en Portalón de Quepos, el propio análisis geoespacial de la SETENA marcó el sitio como bosque y pidió al desarrollador demostrar lo contrario. El desarrollador presentó una constancia forestal que afirmaba que no había bosque, firmada por el mismo consultor que había elaborado los estudios ambientales del proyecto, esta vez actuando como su regente forestal. La SETENA aceptó la constancia, no realizó inspección y otorgó la viabilidad. Solo después de una causa penal aparte el SINAC visitó el sitio, confirmó que sí había bosque y ecosistemas frágiles, y motivó una inspección de la SETENA que registró 16 incumplimientos por parte del desarrollador y de ese mismo consultor.

La conclusión central de los auditores: la gestión del riesgo de corrupción en la SETENA "incumple en aspectos significativos, es débil e inoportuna." Los controles diseñados para asegurar la calidad, veracidad y trazabilidad de la información técnica "no son efectivos."

Lo que convierte esto en un hallazgo de riesgo de corrupción está en la estructura. Los controles de integridad de la SETENA, su código de ética, su matriz de riesgos y sus capacitaciones, se aplican dentro de la institución y se detienen en su puerta; nunca alcanzan a los consultores y regentes forestales externos cuya información sustenta sus decisiones. Los analistas que estudian cada expediente y recomiendan aprobar o rechazar no están obligados a presentar declaración jurada de bienes. Los funcionarios de seguimiento no rotan: dos de trece cambiaron de asignación en dos años, y el resto mantuvo los mismos cantones por al menos cinco. Y la SETENA no pudo precisar cuántas viabilidades ambientales tiene activas, con expedientes aún abiertos desde 1995.

La Contraloría emitió nueve disposiciones vinculantes, con plazos desde diciembre de 2025 hasta mayo de 2027: corregir el registro de consultores, definir controles reales contra la corrupción, planificar y ejecutar inspecciones, integrar la bitácora digital al expediente público y publicar una lista completa de proyectos. Obligan al Ministro de Ambiente "o a quien ocupe el cargo" en las dos primeras, y al secretario general de la SETENA en las demás. Los plazos abarcan el cambio de gobierno.

El Arresto Antes de la Auditoría

Los cargos contra los tres funcionarios arrestados en la SETENA en junio de 2024, junto con un empresario, incluyeron tráfico de influencias, cohecho y corrupción. El Director del OIJ, Randall Zúñiga, dijo a periodistas que los sospechosos habían "colaborado de manera activa" en la obtención de permisos ambientales para favorecer a empresas específicas, proporcionando "todos los medios e insumos necesarios" para que los permisos fueran tramitados a cambio de dinero.

Para noviembre de 2025, el caso estaba apareciendo en otros procedimientos. Un recurrente ante la Sala Constitucional citó el Caso Comején en un recurso de amparo que impugnaba permisos de desarrollo en Brasilito, Guanacaste, argumentando que Quirós Brenes y Álvarez Acosta habían otorgado el permiso de viabilidad ambiental para un proyecto costero llamado Cantomar en la misma zona. Un segundo proyecto en la localidad, Azulera Resort, había sido detenido previamente por irregularidades en los permisos (Res. 38435-2025). A principios de 2026, el caso penal permanece en etapa preparatoria, sin acusación formal ni fecha de juicio.

La Contraloría ya había advertido a la SETENA. Una auditoría de 2022, la DFOE-SOS-IF-00008-2022, halló que la institución nunca había evaluado su propia exposición a la corrupción. Dos años después, tres de sus funcionarios fueron arrestados en el Caso Comején. En 2025 el auditor volvió y encontró la brecha aún abierta.

La SETENA respondió a la auditoría de 2025 afirmando que la Contraloría "no encontró ningún acto de corrupción en la Evaluación de Impacto Ambiental." Esto es técnicamente preciso. La auditoría documentó vulnerabilidad sistémica.

Es la distinción entre probar que una casa fue robada y probar que las puertas quedaron sin llave. Tres funcionarios de la SETENA habían sido arrestados por pasar por esas puertas. La auditoría confirmó que las cerraduras seguían rotas.

El MINAE, por su parte, atribuyó la débil fiscalización de la SETENA al gobierno anterior. Un decreto ejecutivo de 2021 había eliminado las inspecciones obligatorias previas a la aprobación, y el MINAE argumentó que ese marco, heredado de la administración anterior, era responsable de las deficiencias documentadas por los auditores. La auditoría de 2022 es anterior al gobierno actual. Los problemas persistieron a través de la transición.

El 8 de diciembre de 2025, la Procuraduría General de la República emitió la opinión PGR-OJ-213-2025 sobre un proyecto de ley para reformar el Artículo 18 de la Ley Orgánica del Ambiente y garantizar la imparcialidad en las evaluaciones de impacto ambiental (presentado como Expediente 25034; la opinión lo identifica con el número 25073). La Procuradora Elizabeth León Rodríguez hizo algo poco habitual. Citó la auditoría de la Contraloría sobre la SETENA de forma textual:

La PGR luego recomendó que los legisladores consideren "si existen otras deficiencias de la institución que deben ser corregidas." El proyecto que tenían entre manos, decía, no iba lo suficientemente lejos.

El Terreno Donde Cayeron las Auditorías

Las instituciones que examinaron estas auditorías habían sido el blanco de un esfuerzo sostenido por centralizar el control. Desde sus primeros meses, la administración Chaves buscó acercar las instituciones técnicas del MINAE a la oficina del ministro, una trayectoria que el XXXI Informe Estado de la Nación llamó una tendencia hacia la centralización. Tres medidas entre 2022 y 2025 la marcan: un proyecto de reestructuración, una directriz que canalizaba las comunicaciones de las instituciones con la Contraloría y la PGR a través del ministro, y un decreto que consolidaba su asesoría jurídica en una sola oficina. Ninguna fue una reacción a las auditorías: dos son anteriores a los arrestos del Caso Comején, y las tres son anteriores a los hallazgos de 2025. Este es el terreno institucional donde cayeron los hallazgos, y sobre el cual ahora deben ejecutarse las disposiciones obligatorias de las auditorías.

El Proyecto de Centralización (23.213)

El 29 de junio de 2022, menos de dos meses después de asumir el cargo, el Presidente Rodrigo Chaves propuso una reestructuración del Ministerio de Ambiente en una conferencia de prensa tras una reunión de Gabinete. El Poder Ejecutivo lo presentó como Proyecto de Ley 23.213, "Fortalecimiento de las Competencias del Ministerio de Ambiente y Energía." Convertiría al SINAC, la SETENA y CONAGEBIO de desconcentración máxima a desconcentración mínima. En derecho administrativo, esto es una transferencia de autonomía institucional. Bajo desconcentración máxima, estas instituciones toman decisiones técnicas finales. Bajo desconcentración mínima, el ministro se convierte en la autoridad final.

El proyecto eliminaría la Comisión Plenaria de la SETENA, el órgano técnico colegiado que actualmente revisa las evaluaciones de impacto ambiental. Dejaría al secretario general como única autoridad, asesorado por un comité técnico cuyos criterios son explícitamente no vinculantes: "sus criterios no tendrán carácter vinculante." Eliminaría el Consejo Nacional de Áreas de Conservación del SINAC y los consejos regionales y locales de conservación que brindan participación comunitaria en la gobernanza de áreas protegidas. El ministro recuperaría el control sobre aproximadamente el 77% del presupuesto institucional. Once órganos del MINAE serían afectados.

El argumento declarado del gobierno era la eficiencia y la coordinación. Al firmar el proyecto, Chaves dijo que acabaría con "los cuellos de botella que frenan el desarrollo y han afectado la inversión y competitividad del país." Tattenbach lo llamó una reingeniería para recomponer la rectoría del ministerio, su autoridad de dirección sobre el sector, de modo que las decisiones sobre ambiente y desarrollo no se quedaran atascadas en los mandos medios. La exposición de motivos del proyecto invocó una evaluación de la OCDE según la cual la administración pública costarricense está fragmentada, con un amplio sector desconcentrado y mecanismos limitados de rendición de cuentas y de dirección, y alineó la reforma con la ley de control presupuestario de 2018 que incorpora los presupuestos de los órganos desconcentrados al Presupuesto Nacional. Tanto el sindicato de trabajadores del MINAE como la Cámara Costarricense de la Construcción lo respaldaron, el sindicato para impedir que los "directores medios" obstaculizaran el avance del país, la cámara para eliminar la duplicidad de funciones y usar los recursos públicos de forma más eficiente. Pilar Cisneros, jefa de fracción del oficialismo, lo defendió como "una reestructuración administrativa, no técnica," insistiendo en que la SETENA, CONAGEBIO y el SINAC quedarían "absolutamente incólumes, como entidades independientes."

La PGR objetó formalmente. En su opinión jurídica (PGR-OJ-181-2022), la PGR determinó que el proyecto omite el requisito constitucional de que las decisiones ambientales jerárquicas estén fundamentadas en criterios técnicos. El proyecto permite al ministro anular decisiones técnicas sin proporcionar justificación técnica. La Sala Constitucional de Costa Rica ha establecido amplia jurisprudencia que requiere que las decisiones ambientales se basen en autoridad técnica y no política. El proyecto, como señaló la PGR, elimina esa salvaguarda.

La diputada Rocío Alfaro del Frente Amplio votó en contra del proyecto, afirmando que avanza hacia "mayor verticalidad, y menos participación." El proyecto fue aprobado 7-1 por la Comisión de Reforma del Estado el 27 de febrero de 2023, y luego se estancó. El gobierno de Chaves no tenía mayoría en el plenario, y durante la mayor parte de cada año la oposición controlaba la agenda legislativa; con las universidades públicas, el sector ambiental y el propio departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea en contra, y con la objeción constitucional de la PGR disponible como fundamento para una eventual impugnación, nunca llegó a votación en plenario. Bajo el plazo cuatrienal para los proyectos de ley, vence el 30 de junio de 2026.

La Orden de Silencio (agosto 2023)

Para mediados de 2023, tanto la Contraloría como la PGR solicitaban activamente información al SINAC sobre permisos en Gandoca-Manzanillo, donde la PGR había emitido opiniones exigiendo que el refugio permaneciera bajo control estatal. El Ministro de Ambiente Franz Tattenbach ya había exigido, desde mayo, su aprobación personal antes de que el personal del SINAC pudiera hablar con periodistas.

En agosto amplió ese control a los órganos constitucionales de fiscalización del país. El 10 de agosto de 2023, Tattenbach emitió la directriz DM-621-2023, dirigida a Sandra Jiménez, directora ejecutiva interina del SINAC, exigiendo que todas las comunicaciones del SINAC a la Contraloría General de la República y a la Procuraduría General de la República fueran canalizadas a través de la directora ejecutiva con aprobación del departamento de asesoría jurídica del SINAC. El funcionario regional que emitió un permiso, el director del área de conservación que manejó un presupuesto, el técnico que realizó una inspección de campo: ninguno de ellos podía responder directamente a las preguntas del auditor. Toda respuesta a cualquiera de los dos órganos de control pasaría primero por el escritorio de la directora ejecutiva y la revisión del departamento jurídico.

El 5 de octubre de 2023, el director del SINAC David Chavarría Morales distribuyó directrices de implementación (SINAC-SE-DE-1320-2023) a todo el personal. La circular estableció "reuniones técnicas" para "filtrar qué consultas" ameritaban el protocolo. El propósito declarado era "uniformizar procedimientos" y "homogeneizar las actuaciones del SINAC." La directriz precedió ambas auditorías de la Contraloría por dos años.

El Embudo de Opiniones Jurídicas (2025)

El 18 de diciembre de 2024, el Presidente Rodrigo Chaves y el Ministro Franz Tattenbach firmaron el Decreto Ejecutivo 44859-MINAE, publicado en La Gaceta el 28 de enero de 2025. El decreto creó la Dirección de Asesoría Jurídica, una oficina centralizada de asesoría legal que consolidó los servicios jurídicos de las instituciones adscritas y los órganos desconcentrados del MINAE, incluidos SETENA, SINAC, DIGECA, CONAGEBIO y la Dirección de Aguas, en una sola dependencia.

Bajo la estructura anterior, el SINAC, la SETENA, CONAGEBIO y otras instituciones emitían sus propias opiniones legales y técnicas a través de sus propios departamentos jurídicos. Bajo el nuevo decreto, esas opiniones ahora pasan por un solo escritorio. La oficina está compuesta por un director y cuatro unidades que cubren contratación pública, asesoría técnico-jurídica, gestión jurídica y procedimientos laborales. Integra asesorías jurídicas que abarcan forestería, vida silvestre, áreas protegidas, evaluación ambiental, biodiversidad, gestión costera, cambio climático y agua.

El XXXI Informe Estado de la Nación señaló esto como parte de una "tendencia hacia la centralización," un desplazamiento del poder de la experticia técnica hacia la autoridad política.

Leídas en orden, las tres medidas trazan una sola dirección. El proyecto de centralización (2022) despojaría a las instituciones de su independencia institucional. La orden de silencio (2023) canalizó sus comunicaciones con la Contraloría y la PGR a través de la estructura del ministro, filtrando lo que se les podía decir a los dos órganos que entonces auditaban a esas instituciones. El embudo de opiniones jurídicas (2025) canalizó su asesoría jurídica y técnica a través de una sola oficina.

Las Puertas Siguen Sin Llave

La auditoría del SINAC emitió ocho disposiciones, con plazos hasta noviembre de 2027. La auditoría de la SETENA emitió nueve, con plazos hasta mayo de 2027. La auditoría de 2022 encontró que la SETENA nunca había evaluado sus propios riesgos de corrupción. La auditoría de 2025 encontró las mismas vulnerabilidades. Entre esas dos auditorías, tres funcionarios de la SETENA fueron arrestados por corrupción.

El XXXI Informe Estado de la Nación llamó a esto "un punto de inflexión en materia ambiental" tras más de treinta años de liderazgo en conservación. Los auditores describieron la situación. La PGR la confirmó. Los tribunales llevan una década ordenando correcciones. A lo largo de esos mismos años, el gobierno presionó para concentrar la autoridad en la oficina del ministro, filtró las comunicaciones con las instituciones de control y avanzó para hacer las opiniones técnicas no vinculantes.

En febrero de 2026, ese gobierno volvió a ganar. Laura Fernández, la candidata oficialista, obtuvo la presidencia en primera ronda con una plataforma de continuidad, y asumió el 8 de mayo. Nombró al presidente saliente, Rodrigo Chaves, como su ministro de la Presidencia y de Hacienda a la vez; desde esas dos carteras maneja la agenda legislativa y el presupuesto nacional. La nueva ministra de Ambiente es Mónica Navarro del Valle, una abogada ambiental que había asesorado a la SETENA en la simplificación de sus instrumentos de permisos y había representado al sector inmobiliario y de infraestructura, incluido un puesto en la junta directiva del Consejo Nacional de Concesiones. El proyecto de centralización vence sin votarse, y las disposiciones de ambas auditorías siguen vigentes hasta 2027. La administración que presentó el proyecto de centralización y construyó el embudo de opiniones jurídicas no dejó el poder. Cambió de despacho.