Era Solo Potrero

Un recorrido de una propiedad en algún lugar de la costa Pacífica de Costa Rica, o en un corredor biológico tierra adentro. Jared te recoge en un Prado 2025. Camisa hawaiana, lentes de aviador. En el camino te cuenta del recibo de electricidad de su casa de 280 metros cuadrados - solo el aire acondicionado lo está matando. Menciona que no ha visto monos congo en años, lo cual es raro, porque antes estaban por todas partes. En la propiedad, señala las colinas boscosas: "Esto era solo potrero hace 30 años." La implicación cae sin ser dicha. Es regeneración. Crecimiento secundario. El bosque visible desde la terraza de su futura casa es prácticamente nuevo. Nada por qué sentir culpa cuando llegue el bulldozer.

La frase funciona porque generalmente es cierta en sentido literal: gran parte de lo que hoy está boscoso en Costa Rica de hecho era potrero hace 30 o 40 años. La celebrada recuperación forestal del país, del 21% de cobertura a mediados de los años 80 a más del 52% hoy, es real. Los árboles ahora se alzan donde el ganado alguna vez pastó.

La propuesta depende de que el oyente no haga la siguiente pregunta: ¿por qué era potrero?

Si la línea de tiempo de Jared es 30 años, extiéndala a 60. Hace 30 años era potrero. Hace 60 años era bosque: bosque primario, bosque viejo que había estado ahí por milenios. El interludio de potrero duró aproximadamente una generación humana. Lo que reemplazó había existido por millones de años.

El potrero fue producido. Una institución, una ley y un conjunto de incentivos económicos constituyeron juntos una de las maquinarias de deforestación más efectivas en los trópicos. La ideología detrás de ella era más vieja que cualquiera de ellos. Desde la década de 1820, la política costarricense había tratado los bosques como obstáculos al crecimiento agrícola, tierra desperdiciada hasta que fuera talada. Como ha escrito el historiador Edgar Blanco Obando, "incluso hasta la década de 1980 se creía que la tierra tenía mayor valor monetario y productivo si se eliminaba la cobertura forestal; por lo tanto, los bosques eran vistos como un obstáculo al desarrollo agrícola." El ITCO, el Instituto de Tierras y Colonización, fue la culminación de 140 años de políticas que veían al bosque como algo que debía eliminarse.

Costa Rica en los Años 50

La autoimagen de Costa Rica como "un país de pequeños propietarios" era precisamente eso: una autoimagen. El Censo Agrícola de 1950 contaba una historia diferente. El 44,1% más pequeño de todas las fincas, las de menos de diez manzanas (unas siete hectáreas), ocupaba solo el 2,9% del total de tierras agrícolas. El 0,1% más grande, cuarenta y nueve haciendas de más de 3.500 manzanas cada una, ocupaba el 26,6%. El tamaño promedio de esas 49 propiedades era de 14.053 manzanas, aproximadamente 9.800 hectáreas cada una.

El café dominaba la economía, y su colapso impulsó la crisis. Los precios por quintal cayeron de $68,52 en 1953-54 a $43,54 en 1958-59, aún cuando las exportaciones se dispararon a más de un millón de quintales. Cuando los precios cayeron, las primeras víctimas fueron los jornaleros, los trabajadores del día en las grandes fincas. Como describió el diputado Villalobos Arce en el plenario de la Asamblea Legislativa en 1959:

Mientras tanto, la población se triplicaba. Costa Rica creció de 800.875 personas en 1950 a 2.416.809 para 1984. La tasa global de fecundidad era de 6,71 en 1960. El crecimiento superaba el 3% anual, alcanzando un pico del 3,79% en 1961. La esperanza de vida subió de 57,5 años en 1950 a 73 para 1980, lo que significaba más personas sobreviviendo hasta la adultez en un país que no podía emplearlas. El Valle Central, ya densamente poblado, no podía absorber el excedente.

El gobierno ya había intentado, y fallado catastróficamente, abordar el conflicto de tierras. La "Ley de Parásitos" de 1942 debía resolver disputas de precaristas permitiendo a los terratenientes del Valle Central cuyas tierras habían sido invadidas reclamar tierras de frontera en su lugar. Debido a avalúos manipulados, donde las propiedades privadas se sobrevaloraron y las tierras estatales se subvaloraron, veinte terratenientes reclamaron 512.000 hectáreas: el diez por ciento del territorio total de Costa Rica. Bruce Masís, Ministro de Agricultura e Industrias de Costa Rica entre 1953 y 1958 y arquitecto del proyecto de reforma agraria que eventualmente crearía el ITCO, llamó a la Ley de Parásitos un instrumento para "escandalosos negocios de complacencias con evidente perjuicio de los intereses del país." Lejos de resolver el problema, la ley concentró más la tierra y fue una de las causas de la guerra civil de 1948.

Una redistribución genuina significaba expropiar las fincas cafetaleras y ganaderas de los políticamente poderosos. Dirigir a los sin tierra hacia la frontera boscosa era más barato, menos peligroso políticamente, y evitaba los costos del desarrollo urbano. El bosque fue tratado como prescindible: tierra "vacía" esperando "mejoras." Masís advirtió en 1955 lo que pasaría si la reforma fallaba: "la violenta presión de la población, con todos sus males acompañantes, y unida a la demagogia, que provoca una transformación inapropiada del sector agrícola costarricense."

Ocho Años de Batalla

Costa Rica poseía vastas extensiones de dominio público boscoso, llamadas reservas nacionales, tierras que pertenecían al Estado porque nadie las había reclamado. Estas reservas eran la mayor reserva de riqueza natural del país, y también su mayor reserva de tierras sin reclamar. Ya en los años 20, los legisladores veían el conflicto entre estos dos hechos. "Que sea el Estado el único dueño de tales porciones," argumentó uno en 1929, "por lo menos mientras se solucionan problemas que tendrían influencia decisiva en el porvenir de Costa Rica." Otro citó a Francia gastando diez millones de francos para recomprar bosques que había vendido. Sus advertencias fueron ignoradas. Tres décadas después, el ITCO sería creado para distribuir exactamente esas tierras.

La historia legislativa que sigue se basa principalmente en el estudio definitivo en dos partes de James Rowles en la University of Miami Inter-American Law Review (1982-83), basado en archivos de la Asamblea y entrevistas personales con participantes incluyendo al propio Volio. La ley de reforma agraria fue el producto de ocho años de combate político. No fue, como se cree comúnmente, creada en respuesta a la Alianza para el Progreso de Kennedy. La aprobación estaba "virtualmente asegurada" para noviembre de 1960, meses antes del anuncio de Kennedy en marzo de 1961. La ley tenía raíces autóctonas que se remontaban a 1953.

Para entender por qué un puñado de legisladores luchó tan duro durante tanto tiempo, recuerde lo que estaban viendo: cuarenta y nueve haciendas que poseían más de una cuarta parte de las tierras agrícolas del país, mientras el 44 por ciento más pequeño de las fincas en conjunto poseía menos del 3 por ciento. Los precaristas invadían fincas privadas en números crecientes, creando una presión dual: los campesinos demandaban tierra, y los terratenientes cuyas propiedades habían sido invadidas demandaban acción del gobierno para poder recibir compensación. Para finales de los años 50, como documentó el politólogo Mitchell Seligson, "los barones de la tierra costarricense miraban con temor los rápidos acontecimientos de la Revolución Cubana: el fidelismo estaba vivo en el hemisferio, ¿y quién sería el siguiente?" El esfuerzo reformista comenzó mucho antes de la Revolución Cubana o la Alianza para el Progreso. Pero la crisis hemisférica le dio urgencia.

En 1953, se designó un comité para redactar un proyecto de ley que creara un instituto de reforma agraria con poderes para expropiar y redistribuir tierra. En 1955, el proyecto llegó a la Asamblea Legislativa. Allí fue eliminado por una coalición de diputados de oposición y miembros conservadores del gobernante PLN, apoyados por la campaña del periódico La Nación contra la reforma. La Nación, propiedad en parte de la familia Solera, ellos mismos grandes terratenientes, publicó afirmaciones falsas de que las expropiaciones bajo el proyecto no podían ser apeladas. Cuando el Ministerio de Agricultura publicó una corrección citando el texto real, "La Nación no ofreció disculpa ni comentario." El editorial del periódico del 30 de septiembre de 1955 fue, según el historiador legal James Rowles, "el golpe de gracia que mató el proyecto." El mismo presidente Figueres "no estaba interesado en el proyecto."

Los reformadores se negaron a rendirse. Un proyecto revisado fue introducido en 1958, suavizando las disposiciones de expropiación que habían atraído los ataques de La Nación. Cuando el presidente Echandi se negó a llevar el proyecto a una sesión especial, los reformadores desplegaron su estrategia más creativa. Los diputados Alfonso Carro, Fernando Volio y Luis Alberto Monge, todos del ala izquierda del PLN, integraban la Comisión que revisaba el propio proyecto de fomento económico de Echandi. Volio, abogado de una de las dinastías políticas del país - su abuelo fue el presidente Jesús Jiménez Zamora, su padre el ministro que había presentado el proyecto de reforma original de 1955 - resultaría ser la fuerza impulsora detrás de cada maniobra que siguió. Lo reescribieron, insertando disposiciones de reforma agraria que hacían el proyecto políticamente imposible de vetar. Los opositores contraatacaron con todo lo disponible. El diputado Caamaño Cubero presentó más de 100 mociones procesales "preparado para alargar los debates lo más posible." Después "admitió abiertamente lo que estaba haciendo." El diputado Fournier leyó del Manifiesto Comunista en el plenario de la Asamblea, insinuando que la reforma agraria era un programa comunista.

Volio respondió: "No somos salteadores de caminos sino hombres de leyes. Concebimos nuestra reforma dentro de las normas Constitucionales y legales." La Federación Nacional de Juntas Progresistas escribió a la Asamblea urgiendo la aprobación "para que no haya más ni hombres ociosos ni tierras ociosas en Costa Rica." La ley de fomento económico fue aprobada en octubre de 1959. Sus disposiciones agrarias eran mayormente simbólicas, pero estableció un plazo: la ley de reforma completa debía aprobarse para mediados de 1960. Entonces el proyecto independiente de 1958 fue archivado permanentemente el viernes 13 de mayo de 1960, bajo una regla que eliminaba proyectos inactivos por dos años. Fernando Volio "trabajó furiosamente durante todo el fin de semana redactando el proyecto. Para el lunes, tenía un nuevo borrador listo."

Luego vino la maniobra política más oportunista de Volio. El expresidente Calderón Guardia quería desesperadamente la devolución de su confiscada Hacienda Tapantí. Volio estaba en el comité que revisaba la transferencia. Amenazó con bloquearla a menos que el Partido Republicano de Calderón votara unánimemente por el proyecto de reforma agraria. El trato se cerró en noviembre de 1960. Como escribe Rowles: "Con la aprobación de Volio del informe del Comité, el acuerdo con los republicanos se consumó, y la aprobación de la ley de reforma agraria quedó finalmente asegurada."

El proyecto completo fue aprobado 42 a 2 el 17 de mayo de 1961. El presidente Echandi lo vetó el 5 de junio, argumentando que violaba la inviolabilidad constitucional de la propiedad privada. El problema constitucional era real. En gran parte de América Latina, las constituciones otorgaban a los gobiernos el poder de tomar tierras privadas ociosas o improductivas y redistribuirlas a quienes las cultivarían. El término legal era "función social": la propiedad conllevaba obligaciones, y un dueño que dejara buenas tierras agrícolas como potrero vacío o las retuviera para especular podía perderlas. La Constitución de Costa Rica de 1949 no tenía tal disposición. La propiedad era inviolable, punto. Echandi había vetado borradores anteriores de la ley de reforma que intentaban introducir este principio, y vetó este también.

Los reformadores respondieron con una concesión quirúrgica: aceptaron todas las objeciones de Echandi excepto una. El proyecto autorizaba al gobierno a pagar por las tierras expropiadas con bonos en lugar de efectivo. Esta era la disposición que más importaba. Si el gobierno tenía que pagar el precio total de mercado en efectivo cada vez que tomara una finca, la reforma agraria se limitaría a lo que el tesoro pudiera costear en un año dado. Los bonos permitían al Estado distribuir el costo a lo largo de décadas, haciendo financieramente viable la redistribución a gran escala. Para los terratenientes, sin embargo, los bonos significaban recibir el pago después y por menos, ya que la inflación erosionaría su valor. Parecía una confiscación disfrazada de compensación. Solo esa cuestión fue enviada a la Corte Suprema. La Corte votó 11 a 6 para declarar inconstitucional el pago en bonos. La Constitución requería una mayoría de dos tercios, doce votos, para invalidar la disposición. Los reformadores ganaron por un voto. Si un magistrado más hubiera votado en contra, "ni siquiera el más pequeño plan, la más pequeña decisión para llevar a cabo distribución de tierras, habría sido posible."

La Nación respondió con un editorial virulento nombrando a los seis magistrados que mantuvieron la ley, declarando que "han colocado a Costa Rica en una situación de inestabilidad jurídica que es difícilmente comparable con la de la Cuba de Fidel Castro." Volio contraatacó, señalando "los puntos de coincidencia entre el comunismo y el conservadurismo en el país, en su oposición a la Ley Agraria."

El presidente Echandi firmó la ley el 14 de octubre de 1961. Muchos que votaron a favor "lo hicieron con la esperanza y en algunos casos la firme creencia de que la ley nunca se llevaría a cabo en la práctica." La votación de 42 a 2 ocultaba una profunda ambivalencia. La ley pasó en parte porque sus opositores pensaron que eran solo palabras.

El 17 de abril de 1961, meses antes de que la ley fuera firmada, el presidente Kennedy había preguntado personalmente al embajador de Costa Rica sobre el programa de reforma agraria del país, "expresando mucho interés en él." Para diciembre de 1962, documentos de política estadounidense definían el objetivo como mantener "un gobierno costarricense independiente, estable, anticomunista y orientado hacia occidente" implementando reformas de la Alianza para el Progreso. Ha habido "mucho debate," escribió Seligson, "sobre si la ley fue un vehículo para una verdadera reforma agraria o simplemente una concesión a la presión doméstica y extranjera." En palabras de Carlos Quintana Ruiz, subdirector del propio ITCO: "La ley del ITCO no es una ley de reforma agraria." La ley requería compensación total previa por cualquier tierra expropiada, vinculando el alcance de la reforma directamente a la capacidad financiera del estado. En un país que dependía de las exportaciones de productos agrícolas, cada expropiación aumentaba la deuda nacional. La ley por la que Volio luchó ocho años quedó lisiada en el momento en que fue firmada.

Volio se había propuesto desmantelar los latifundios, las vastas haciendas donde un puñado de familias retenían tierras que decenas de miles de campesinos necesitaban. Lo que logró, después de ocho años, fue una institución que no podía tocarlos. El ITCO no tenía poder constitucional para tomar tierras que los propietarios mantenían ociosas o usaban improductivamente. Tenía que pagar el precio total de mercado por cualquier tierra que tomara, y el tesoro nunca estuvo ni cerca de ser suficiente. Expropiar las grandes haciendas ganaderas del Valle Central y las tierras bajas del Pacífico estaba fuera del alcance financiero y constitucional. El ITCO tendría que buscar tierra en otro lugar.

Ambos lados del debate compartían un supuesto. Incluso el opositor Quesada reconoció: "Las tierras que pueden dedicarse a colonias tienen que ser las grandes reservas de tierras nacionales vírgenes que no le cuestan al Estado nada." La única tierra políticamente disponible para distribuir era bosque. El bosque era invisible.

La Maquinaria de Deforestación

El 14 de octubre de 1961, Costa Rica estableció el ITCO, el Instituto de Tierras y Colonización, mediante la Ley 2825, Ley de Tierras y Colonización. Las operaciones comenzaron el 25 de octubre de 1962. Los objetivos declarados de la ley eran equitativos: promover la distribución equitativa de la tierra, mejorar las condiciones de vida de los trabajadores agrícolas y velar por la conservación de las Reservas Nacionales. En la práctica, las disposiciones de la ley crearon un incentivo sistemático para destruir el bosque.

Talar como Propiedad

La ley operaba a través de dos mecanismos paralelos. El primero era contractual, y obligaba a los colonos que recibían parcelas del ITCO. Los beneficiarios debían seguir las instrucciones agrícolas del Instituto en sus parcelas. "El incumplimiento de las obligaciones, a juicio del Instituto, causará la pérdida de la parcela." En la práctica, "obligaciones" significaba poner la tierra en producción. El bosque en pie no era producción. Los colonos en programas de colonización debían cumplir con "instrucciones de explotación" y alcanzar mínimos de cultivo antes de obtener título de propiedad. El colono que dejara el bosque en pie corría el riesgo de perder la parcela.

El segundo mecanismo era de ley, y alcanzaba a cualquier otro propietario costarricense con más de 100 hectáreas de tierras incultas. La ley clasificaba toda tierra "que esté en su estado natural sin que su propietario haya emprendido obras de cultivo o explotación formal" - el término legal para uso productivo - como inculta y sujeta a un impuesto progresivo que escalaba con el tamaño. Cerró cada vacío: "Ni la simple explotación de bosques ni el aprovechamiento de recursos naturales superficiales se considerará explotación en el sentido de esta ley." Cosechar madera o aprovechar recursos naturales no contaba. La única excepción era "la explotación sistemática y organizada con ayuda de instalaciones mecánicas permanentes, como aserraderos." El bosque en pie era un pasivo tributario. La única forma en que el bosque contaba como uso productivo era si construías un aserradero para cortarlo. Ambos mecanismos descansaban sobre la misma premisa legal: el bosque en pie no era uso productivo. Los colonos del ITCO talaban para conservar sus parcelas. Cafetaleros, ganaderos y propietarios ausentes talaban para escapar del impuesto.

¿Cómo terminó una ley defendida durante ocho años por reformadores progresistas con un impuesto que pagaba a los propietarios por talar bosque? La historia está en los debates de plenario de 1960.

Los reformadores habían querido poderes más amplios. El 23 de septiembre de 1960, Volio y Obregón introdujeron mociones copiadas textualmente de la ley de reforma agraria venezolana de 1960, que definían la "función social de la propiedad." Para cumplir esa función, una propiedad tenía que estar cultivada eficientemente, administrada personalmente por su dueño, en cumplimiento con las leyes laborales y de conservación, y dentro de los límites de tamaño fijados por la ley: no más de 400 hectáreas para tierras agrícolas, 1.000 hectáreas para ganadería, u 800 hectáreas para uso combinado. Cualquier cosa que fallara estas pruebas podía ser expropiada. Los topes de tamaño eran la herramienta más directa para desmantelar los latifundios. El diputado Villalobos Arce, votando en contra, reconoció el objetivo abiertamente en el plenario: "ante esta moción se discutieron todos los derechos del Estado para golpear al latifundio." La moción fue derrotada, 20 votos contra 24, el 4 de octubre de 1960.

Un mes después, en noviembre de 1960, el diputado Villalobos Arce presentó una moción separada para un impuesto progresivo sobre tierras incultas, planteada durante el debate de financiamiento del proyecto, junto con los informes de la Comisión Especial sobre créditos externos y emisiones de bonos. Volio se opuso, alegando que era una ley vieja copiada sin estudio previo de la época del presidente Alfredo González Flores. Entonces Daniel Oduber Quirós intervino a favor, presentando el impuesto como una de cuatro fuentes de ingresos para el nuevo Banco, junto con préstamos externos, emisiones de bonos respaldadas por los tres millones de manzanas de tierras estatales que la Asamblea le estaba transfiriendo, y las asignaciones de la Ley de Fomento Económico. Rowles registra el resultado sin rodeos: "Sea intencionalmente o no, Oduber había socavado completamente la oposición de Volio." Volio dio marcha atrás y respaldó la moción. El impuesto eximía a los propietarios que tenían menos de 100 hectáreas de tierras incultas. Por encima de eso, las tasas subían con el tamaño de la propiedad, desde un cuarto de uno por ciento en el tramo justo por encima del piso hasta 2,5% anual sobre el valor de las tierras por encima de 5.000 hectáreas. La progresión apuntaba directamente al especulador ausente y a la gran hacienda ociosa.

El incentivo perverso estaba completo. Dejar el bosque en pie significaba incumplimiento de obligaciones, riesgo de perder la parcela y una carga tributaria. Talar el bosque significaba demostrar "mejoras," establecer derechos de propiedad y alivio tributario. Durante tres décadas, los tribunales usaron el "uso productivo" como criterio para otorgar derechos de propiedad sobre tierras ocupadas. La reversión doctrinal no llegó hasta 1995, cuando el Tribunal Agrario estableció la "posesión ecológica," el principio de que proteger el bosque es en sí mismo un acto de posesión.

La Escala

Los programas formales del ITCO fueron modestos. El primer asentamiento, Colonia Trinidad en Peñas Blancas, San Ramón, abrió en 1962 con 205 parcelas; los títulos fueron entregados en 1963. En su primera década, 1962-1972, solo 1.525 familias recibieron tierra nueva a través de programas de colonización y distribución, un total de 39.837 hectáreas. Otras 4.649 familias que ya ocupaban tierras privadas o estatales como precaristas obtuvieron la legalización de sus reclamos. "La aprobación de la Ley 2825 no resultó por sí misma en ninguna redistribución significativa de tierra, riqueza y poder." Pero el marco legal no necesitaba al ITCO para funcionar. Los mismos incentivos que operaban dentro de los programas de colonización - el desmonte como prueba de uso, el bosque como desperdicio, los árboles en pie como pasivo tributario - operaban en todo el campo. Los ganaderos expandían pasturas. Los precaristas talaban bosque fronterizo para establecer reclamos que la ley reconocería. Los terratenientes desmontaban para evitar el impuesto progresivo sobre tierras "incultas." El ITCO era la punta visible de un proceso mucho mayor. En 23 años, el instituto asentó a 40.326 familias en 793.940 hectáreas, casi el 15,5% del territorio nacional. Pero lo que ocurrió fuera de los programas empequeñeció lo que ocurrió dentro de ellos.

En las fincas, los pastos se duplicaron mientras el bosque se redujo a la mitad entre 1950 y 1984. A nivel nacional, la cobertura forestal cayó de aproximadamente 75% en los años 40 a cerca del 21% a mediados de los años 80. El área bajo producción agrícola creció en 1.242.825 hectáreas durante 1950-1987, "presentando el mayor aumento en pastos para ganadería." En la zona sur, las tasas de deforestación alcanzaron el 3,86% anual entre 1960 y 1980, entre las más altas del mundo. El pico de deforestación fue de aproximadamente 50.000 hectáreas por año durante los años 70.

Las denuncias formales contra la deforestación misma eran casi inexistentes. En una revisión de los Archivos Nacionales entre 1955 y 2001, el historiador Edgar Blanco Obando encontró solo cuatro conflictos ambientales registrados que involucraban a la agricultura, todos casos de contaminación presentados entre 1957 y 1969. Cero denuncias forestales. Sí existía un activismo conservacionista en el período, pero operaba a través de la política y la calle: la campaña de Olof Wessberg por Cabo Blanco, el levantamiento estudiantil de 1970 contra la concesión de bauxita de Alcoa, la fundación de ASCONA a principios de los años setenta, la rápida expansión del sistema de parques nacionales durante la década. Nada de esto tomó la forma de desafíos legales contra la tala. Durante la peor deforestación en la historia de Costa Rica, nadie demandaba al Estado por ella, porque la tala era política del Estado.

Los funcionarios municipales podían ver la crisis de primera mano. En octubre de 1968, la Municipalidad de Heredia, alarmada por "la deforestación de la sierra norte de la Provincia," pidió a cuatro agencias gubernamentales incluyendo al ITCO que intervinieran y solicitó al Resguardo Fiscal incautar madera de tierras no registradas. En 1975, la misma municipalidad pidió al Presidente declarar una reserva forestal, reconociendo que las montañas entre La Concordia y El Zurquí abastecían de agua potable a Heredia, Alajuela, San José y Puntarenas. Los funcionarios locales nombraron al ITCO como una de las instituciones que necesitaban actuar. Estos llamados, preservados en un dictamen posterior de la PGR basado en el Archivo Nacional, no llegaron a nada.

Los colonos eran los jornaleros que Villalobos describió: desplazados de la Meseta Central, despedidos por los productores de café, sin capital ni perspectivas. La frontera representaba esperanza. Como declaró José Luis Molina, el principal promotor del proyecto: "Lo más importante de la ley es darle una parcela de tierra a un individuo para que la cultive y viva de ella. Crear pequeños agricultores, atar al hombre a la tierra, eso es lo que constituye la base de la democracia costarricense."

En la zona sur, la transformación borró economías agrícolas enteras. La tierra cultivada cayó del 32% al 21% entre 1955 y 1973 mientras los pastos casi se duplicaron. Las pequeñas fincas que habían producido el 80% del arroz de la región en 1950 producían solo el 23% para 1973. Ni siquiera el bosque que volvió a crecer en pasturas abandonadas estaba a salvo: en Coto Brus, más de la mitad de los parches regenerados fueron talados nuevamente en menos de 20 años. Décadas después, los historiadores describirían a los colonos como "campesinos antiecológicos" - campesinos anti-ecológicos. La etiqueta captura una ironía real. El Estado diseñó cada incentivo para hacer de la destrucción del bosque la opción racional, y luego reenmarcó a las personas que siguieron esos incentivos como el problema.

La colisión fue más aguda en la Península de Osa. El gobierno había fomentado asentamientos allí a través del ITCO en los años 60. Luego, en 1975, creó el Parque Nacional Corcovado, desplazando a los colonos que había dirigido hacia la frontera. Las familias desplazadas resistieron mediante invasiones de tierras, ocupación ilegal y agricultura no autorizada dentro del parque. El Estado les había dicho que talaran el bosque. Luego los expulsó por haberlo talado.

La Conexión de la Hamburguesa

El ITCO asentó familias en tierras boscosas. Pero un motor económico paralelo decidió qué hacían con ellas. En los años 60 y 70, las cadenas estadounidenses de comida rápida necesitaban carne barata. El ganado centroamericano era alimentado con pasto, produciendo carne magra clasificada en Estados Unidos como "grado industrial" - demasiado fibrosa para filetes, pero ideal para mezclar con recortes grasos domésticos en hamburguesas. La participación de Centroamérica en la cuota de importación de carne de EE.UU. se triplicó del 5% al 15% entre 1960 y finales de los años 70. El ambientalista Norman Myers le dio nombre en 1981: la conexión de la hamburguesa. "Con respecto a Costa Rica y otras naciones exportadoras de carne de América Central, Estados Unidos ejerce verdadero poder de monopsonio." En su pico, el 60% de la carne costarricense iba a Burger King. Las exportaciones de carne fresca pasaron del 0,4% del total de exportaciones en 1953 al 10,1% en 1972, mientras el café cayó del 54,3% de las exportaciones en 1961 al 24,9% para 1980. El ganado se duplicó en toda Centroamérica, pero el consumo promedio de carne per cápita cayó. La producción se fue al norte. El auge ganadero fue, como lo expresó un historiador, "más voraz de tierras que cualquiera de los auges exportadores que lo precedieron." Cada institución del sistema se alineó para poner más tierra bajo pasturas.

Los redactores de la Ley 2825 (la ley de reforma agraria) habían intentado evitar que el crédito barato capturara la reforma agraria. El Comité Especial incluyó una disposición requiriendo que las instituciones crediticias estatales "no podrán extender créditos sin la autorización previa" de la agencia de reforma agraria. Esto le habría dado al ITCO poder de veto sobre el crédito agrícola, potencialmente redirigiendo préstamos baratos lejos de la ganadería y hacia la agricultura de pequeños productores que la ley supuestamente debía promover. El presidente Echandi vetó la disposición, y los reformadores aceptaron el veto como parte de las concesiones que permitieron la firma de la ley. Sin ese freno, el sistema bancario nacionalizado de Costa Rica pasó los siguientes 25 años vertiendo crédito subsidiado en la ganadería.

Los prestamistas internacionales lo empeoraron. Entre 1948 y 1973, el Banco Mundial destinó el 71% de sus fondos para proyectos agrícolas a nivel global a la ganadería. El Banco Interamericano de Desarrollo, un multilateral con sede en Washington dominado por Estados Unidos, comenzó operaciones en 1960; en su primera década (1961-1969), el 21% de todos los préstamos a Costa Rica fueron al sector ganadero. El primer préstamo del BID al país fue de $2,6 millones para "mejoramiento ganadero," distribuido en 193 préstamos a grandes ganaderos a través del Banco Nacional; para 1977 había canalizado $15,7 millones en crédito ganadero, más de un tercio del total de préstamos al sector agrícola. El Banco Mundial corrió una pista paralela: su primer proyecto de crédito agrícola para Costa Rica en 1968 colocó 99 de 102 subpréstamos en ganado de carne; un seguimiento de $9 millones llegó en 1972; un tercer proyecto de $18 millones en 1977 en el que la cría de ganado de carne sola absorbió $10,4 millones, el 310% de lo originalmente proyectado.

El papel de EE.UU. se extendía más allá del crédito. En 1972, Costa Rica aprobó la Ley 5064, una ley diseñada para dar a campesinos título sobre tierras que ocupaban en reservas nacionales, el dominio público boscoso. El programa que la implementó fue pagado por la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), la principal agencia de ayuda exterior de Washington, a través de su Programa de Desarrollo Agropecuario. El dinero de la ayuda exterior estadounidense estaba financiando la privatización de los bosques de Costa Rica.

El sistema bancario nacionalizado favoreció sistemáticamente al ganado. Para junio de 1971, el Banco Nacional administraba 45.600 préstamos agrícolas por ₡585 millones de colones (unos $88 millones de dólares al tipo de cambio fijo de la época, ₡6,65 por dólar). El crédito a la ganadería creció de 51,8 millones de colones en 1956 a 1.514,6 millones en 1977, un aumento del 2.924%. El crédito a la agricultura creció a aproximadamente un tercio de esa tasa. Tres cuartas partes del crédito ganadero era a largo plazo con baja tasa de interés; solo una cuarta parte del crédito agrícola recibía términos comparables. Como documentó el antropólogo Marc Edelman en 1985: "En los años 70, con excepción del período 1976-1978 cuando la tasa de inflación rondaba el 8%, este crédito ganadero se otorgó a una tasa de interés real negativa." El dinero público estaba siendo entregado a los ganaderos como subsidio. El pico del subsidio llegó en 1985, cuando las tasas de interés ganaderas estaban casi tres puntos porcentuales por debajo del promedio nacional.

Gran parte del crédito fue desviado. Préstamos supuestamente para ganadería fueron invertidos en certificados de ahorro que pagaban mayor interés, o usados para comprar más tierra durante crisis inflacionarias. El treinta y dos por ciento de los préstamos ganaderos no fueron pagados a tiempo, comparado con el 16% para agricultura y el 19% para industria. El sistema crediticio era un mecanismo de concentración de tierras, no de producción.

La ganadería era "el vehículo más fácil para asegurar la tierra mientras se esperaba que los precios de la tierra subieran." Los ganaderos compraban aproximadamente un 35% más de tierra de lo que la producción sola justificaría. Pero no podían simplemente retener tierra boscosa y esperar. El impuesto progresivo sobre tierras "incultas" significaba que el bosque en pie era un pasivo, así que los especuladores tenían que desmontarlo, poner unas cuantas cabezas de ganado para demostrar "explotación," y esperar a que el precio subiera. La ley tributaria y el ciclo de especulación se reforzaban mutuamente: uno creaba el incentivo para comprar más tierra de la necesaria, el otro obligaba a destruir el bosque sobre ella. Las tasas de interés por debajo del mercado en los préstamos ganaderos, aunque eran solo 0,7 puntos porcentuales más baratas que el promedio, alimentaban este ciclo directamente: eliminar ese descuento solo habría reducido la inversión en tierras en casi un 15%. Un subsidio pequeño tenía un efecto desproporcionado porque amplificaba un ciclo de especulación que ya se autosostenía. El patrón tenía un siglo de antigüedad. Ya en 1919, un inversionista francés en Guanacaste escribió: "los ranchos ganaderos y las tierras agrícolas deben producir anualmente el 20% del dinero invertido en la compra. Las tierras de especulación deben duplicar su valor en un período de 5 o 6 años."

Incluso dejando de lado la especulación, la economía ganadera en sí era catastróficamente ineficiente. En 1973, la ganadería usaba el 51% de toda la tierra agrícola pero empleaba solo el 17,5% de los trabajadores agrícolas. Los cultivos usaban el 13,9% de la tierra pero empleaban al 76,6% de los trabajadores. La ganadería requería 46,7 hectáreas por trabajador; los cultivos requerían 2,9. La ley llamaba a esto "explotación racional." Gran parte de la tierra que se estaba desmontando era ladera empinada, suelo delgado, terreno que podía sostener bosque pero se degradaría rápidamente bajo pasturas. La propia agencia de planificación del gobierno eventualmente lo reconoció: en 1979, OPSA encontró que "428.000 hectáreas de tierra de pasto no son aptas para ese uso, sino que deberían permanecer en bosque." Casi medio millón de hectáreas habían sido desmontadas para ganadería en tierra que solo era productiva con árboles encima. Las pasturas en este tipo de terreno solían tener una vida productiva de siete a diez años.

Solo en Guanacaste, los pastos se expandieron de 99.028 hectáreas en 1909 a 594.389 en 1973, un aumento de seis veces. El mayor salto, del 83%, ocurrió en la sola década de 1963-1973. Mientras tanto, la superficie de maíz en realidad disminuyó. La producción de alimentos se contrajo mientras los pastos se expandían. La ganadería creaba tan pocos empleos que la gente se iba: en Guanacaste entre 1963 y 1973, por cada cuatro personas nacidas en la provincia, tres emigraron. La ganadería producía 122 colones por hectárea en valor agregado; el algodón producía 16.216. El algodón era 133 veces más productivo por hectárea que la ganadería.

En 1984, la Rainforest Action Network lanzó un boicot de consumidores contra Burger King por sus importaciones de carne centroamericana. Activistas disfrazados de vacas comían hojas de árboles frente a los restaurantes de la franquicia. Mayo de 1986 fue declarado el "Mes Anti-Whopper." La campaña contribuyó a una caída del 12% en las ventas de Burger King. Para mediados de 1987, la cadena había cancelado $35 millones en contratos de carne centroamericana. El gobierno costarricense invitó a los organizadores del boicot a un simposio al que asistió el presidente Óscar Arias.

El boicot fue un hito del activismo ambiental. La deforestación continuó. Investigadores encontraron posteriormente que factores domésticos como la construcción de carreteras, la tenencia de la tierra y los subsidios crediticios habían impulsado la pérdida forestal al menos tanto como la demanda internacional de carne. La conexión de la hamburguesa migró: para los años 2000, la misma dinámica había reaparecido en la Amazonía brasileña, donde las exportaciones de carne se triplicaron entre 1995 y 2003.

Los asentamientos crearon los claros. El mercado de carne los mantuvo deforestados. El sistema crediticio recompensó a los mayores taladores. La especulación de tierras infló todo el sistema en un tercio. Las tasas de deforestación se acercaron al 4% anual. Para mediados de los años 80, la cobertura forestal se había desplomado del 75% en los años 40 a entre el 21% y el 26%.

El Fin de la Maquinaria

La maquinaria funcionó durante aproximadamente 25 años, de 1961 a mediados de los años 80. Luego se detuvo.

Lo que el historiador Sterling Evans llamó "la gran contradicción" definió la transición: Costa Rica estaba simultáneamente construyendo uno de los mejores sistemas de parques nacionales del mundo mientras destruía bosques a velocidad récord en todas partes fuera de esos parques. El problema era estructural. "Un árbol en pie tenía muy poco valor," explicó después Álvaro Umaña, el primer Ministro de Ambiente del país. "No se podía usar como garantía para un préstamo como un tractor o una vaca." El sistema financiero asignaba valor cero al bosque en pie. Cada institución estaba diseñada para recompensar su eliminación.

La contradicción era personal para algunos. En 1939, Arturo Echandi Jiménez, pariente del presidente Echandi, compró unas 450 hectáreas de selva virgen en el Valle de Orosi. Desmontó un quinto para café y dejó el resto en pie. Cuando el gobierno gravó la tierra boscosa como "improductiva," Echandi se vio obligado a talar su bosque y dedicarse a la ganadería, un negocio del que no tenía experiencia. Su nieto, Carlos Manuel Rodríguez (quien después llegaría a ser el arquitecto del programa costarricense de Pago por Servicios Ambientales, el sistema que finalmente pagó a los propietarios por mantener el bosque en pie en vez de talarlo para ganadería), creció en lo que quedaba de la propiedad, viendo camiones madereros en cada carretera.

En 1969, la Ley Forestal 4465, la primera ley forestal de Costa Rica, estableció la Dirección General Forestal y dispuso la creación de parques nacionales y reservas biológicas. Fue en gran medida ineficaz contra las fuerzas económicas que impulsaban la deforestación. En 1982, el ITCO fue reorganizado como IDA, el Instituto de Desarrollo Agrario. El mandato permaneció agrario. Ningún reconocimiento de la crisis ambiental apareció en la reforma.

A mediados de los años 80, los programas de ajuste estructural del Banco Mundial reestructuraron el sistema bancario nacionalizado. Entre 1983 y 1987, el crédito para el sector agropecuario se desplomó del 80% al 20% del crédito anual total. Para 1986, el 70% de los productores agropecuarios medianos y grandes estaban atrasados en sus pagos de préstamos. Los bancos que habían canalizado crédito subsidiado a ganaderos a tasas por debajo de la inflación recibieron la instrucción de prestar solo según criterios de rentabilidad. Nadie canceló un programa de subsidio ganadero. Toda la filosofía crediticia cambió. El hato nacional, que había alcanzado un pico de 2,3 millones de cabezas en 1985, cayó a 1,1 millones para 2004. Los pastos, que habían alcanzado un pico de 2,4 millones de hectáreas en 1988, comenzaron a contraerse. Las exportaciones anuales de carne cayeron de 27.000 toneladas a 12.000. El ajuste estructural también destruyó la autosuficiencia alimentaria: Costa Rica pasó de producir casi todo su propio grano a importar más de la mitad. Los precios internacionales de la carne se desplomaron a finales de los años 80, destruyendo lo que quedaba de rentabilidad ganadera. Como ministro de ambiente de Costa Rica, Rodríguez identificó después lo que más importó: "Fue la eliminación de los subsidios perversos que habían fomentado prácticas como la ganadería lo que jugó el papel más importante en los esfuerzos de conservación de Costa Rica, resultando en una reducción del 80% en las tasas de deforestación."

El veto crediticio que Echandi impuso en 1961, bloqueando el intento de los reformadores de redirigir el crédito agrícola lejos de la ganadería, fue finalmente superado no por legislación costarricense sino por condicionalidad del Banco Mundial veinticinco años después. El subsidio de tasa de interés que había alimentado el auge ganadero "virtualmente desapareció" para mediados de los años 90.

Umaña tenía treinta y cuatro años cuando se convirtió en el primer ministro de ambiente de Costa Rica en 1986. "Si hubiéramos continuado a este ritmo," escribió después sobre la tasa de deforestación que heredó, "no quedaría ningún bosque para 2015." El ajuste estructural ya estaba retirando el subsidio a la ganadería; Umaña se propuso añadir un contrapeso del lado de la conservación. La ganadería en pastizales degradados producía aproximadamente $64 por hectárea al año. Si el gobierno podía pagar a los propietarios esa cantidad para mantener su bosque en pie, la conservación finalmente sería rentable. Los propietarios más pequeños recibieron donaciones. Los más grandes recibieron préstamos blandos, con una condición: si el bosque seguía en pie después de cinco años, el bosque mismo se convertía en la garantía del préstamo. El noventa y siete por ciento de los prestatarios conservaron sus árboles. Los instrumentos financieros que diseñó se convirtieron en el prototipo del programa de Pago por Servicios Ambientales establecido por la Ley 7575 una década después.

En 1995, el Tribunal Agrario estableció la "posesión ecológica," revirtiendo tres décadas de jurisprudencia que habían exigido la tala del bosque como prueba de dominio. Cinco años después, la articulación más completa de la nueva doctrina declaró: "se trata de una propiedad para conservar." En 1996, la Ley Forestal 7575 finalmente hizo ilegal la deforestación. En 2012, el IDA fue reorganizado como INDER, el Instituto de Desarrollo Rural. Por primera vez, el mandato de la institución incluyó dimensiones ambientales y desarrollo sostenible. La reforma requería que el INDER transfiriera los bosques en antiguas tierras de asentamiento al Ministerio de Ambiente, pero esas transferencias nunca se han llevado a cabo. Tan recientemente como en 2024, el presidente ejecutivo del INDER cuestionó públicamente si la institución tenía alguna obligación de recuperar tierras forestales ilegalmente tituladas del Patrimonio Natural del Estado. Los tribunales y la Procuraduría han discrepado repetidamente, determinando que la inacción del INDER constituye "funcionamiento anormal" - un incumplimiento anormal del deber institucional. Los bosques en antiguas tierras del ITCO permanecen en lo que investigadores han llamado "limbo de doble tenencia."

La vieja maquinaria no se fue en silencio. En 1989 Costa Rica estableció la Sala Constitucional, un tribunal constitucional con el poder de anular leyes. La legislatura siguió intentando revivir los programas de titulación de tierras que habían distribuido tierras públicas boscosas, escondiendo las disposiciones en legislación no relacionada. La Ley 6795 de 1984 enterró una reactivación de titulación en una ley de presupuesto. La Sala la anuló. La Ley 7305 de 1992 escondió otra en una extensión de deuda agrícola. Anulada. La Ley 7599 de 1996 fue el intento más descarado: su Artículo 8 autorizaba la titulación incluso dentro de reservas forestales, refugios de vida silvestre y zonas protectoras, para cualquier persona que reclamara más de diez años de posesión quieta, pública, pacífica e ininterrumpida - creando lo que el tribunal luego llamaría "una desprotección total de los bienes demaniales o áreas protegidas." La Procuraduría General de la República interpuso la acción de inconstitucionalidad ella misma, advirtiendo de "inminente peligro de titulación y deforestación de terrenos boscosos del Patrimonio Natural del Estado." La Sala anuló el Artículo 8 en 1999, invocando el principio precautorio y la doctrina del in dubio pro natura. En 2001, el tribunal anuló la ley entera, 6 contra 1.

La recuperación fue tan dramática como la destrucción. Los pastos se contrajeron de 2,4 millones de hectáreas en 1988 a 1,1 millones para 2004. La cobertura forestal se recuperó de aproximadamente 21% a mediados de los años 80 a más del 52% para 2012. Los precios de tierra en la Zona Atlántica, que habían sido de aproximadamente $138 por hectárea durante la era ITCO de tierra de frontera barata, saltaron a $690 por hectárea después de 1980, un aumento de cinco veces que refleja el cierre de la frontera y el cambio a política de conservación.

De Vuelta en el Recorrido

El potrero al que Jared se refiere es el producto de esta ventana de 25 años. La maquinaria funcionó. Luego se detuvo. El bosque empezó a regresar.

Suena el celular de Jared. "Mierda. Tengo que recoger a los niños. Vámonos." Te subes al asiento del copiloto del Prado - el que costó más de lo que cualquier colono del ITCO ganó en toda su vida - sin dejar de mirar tu celular.

Esto es lo que encontraste. Una institución creada por una batalla política de ocho años por la reforma agraria, con defectos que los reformadores nunca previeron. Una ley que hizo de la destrucción del bosque el mecanismo para establecer derechos de propiedad. Un sistema crediticio que subsidió la destrucción. Un mercado internacional de carne que la sostuvo. Un ciclo de especulación que la infló. Todo documentado en los propios registros legales del gobierno. Por eso era potrero.

Ahora la pregunta más profunda. Los colonos del ITCO llegaron a bosques que nunca habían sido talados. Los árboles que cortaron tenían cientos de años. Los bosques mismos eran mucho más antiguos: los bosques tropicales en lo que hoy es Costa Rica han existido por al menos 25 millones de años. ¿Qué vivía allí? ¿Qué se perdió cuando llegaron las motosierras?

Los colonos de los años 60 talaron bosques que tardaron 25 millones de años en desarrollarse. El siguiente artículo de esta serie comienza allí.