Con Uso Agrícola, Cubierto de Bosque

Suficientes gestiones de fraccionamiento llegan a nuestro escritorio en el cantón de Osa como para que empiecen a notarse patrones. Este es uno. Un plano catastrado de una propiedad de unas 54 hectáreas en Dominicalito rotula amplias zonas de su interior como BOSQUE, junto a franjas marcadas como REPASTOS. Esa misma propiedad ha sido dividida, en papel, en lotes agrícolas, muchos de unos 5.000 metros cuadrados, bajo una clasificación destinada a la agricultura.

La clasificación determina qué tan pequeños pueden ser los lotes y cuáles reglas de intervención aplican los funcionarios. Cuando un terreno con bosque se tramita como agrícola, pueden aprobarse lotes de una cuarta parte del mínimo forestal y el fraccionamiento puede avanzar como si el límite de intervención forestal no se aplicara. La etiqueta no puede desplazar legalmente la protección del bosque; el problema es que nadie determina la cobertura boscosa antes de la aprobación. Ese es el patrón que seguimos viendo en Osa: la municipalidad trata la clasificación como un trámite técnico y deja la cuestión del bosque a otra institución.

¿Cómo puede un plano llamar bosque al terreno mientras el fraccionamiento lo llama agrícola? ¿Quién debía resolver esa contradicción antes de que los nuevos lotes entraran al registro, y qué cambia cuando nadie lo hace?

Dos Regímenes, un Hecho Determinante

La normativa nacional de fraccionamiento, el Reglamento de Fraccionamiento y Urbanizaciones (INVU, Sesión N°6411, 2019), fija el área mínima de un lote fraccionado según cómo se clasifique la parcela. El cantón de Osa no cuenta con un plan regulador para todo el cantón: tiene un plan urbano parcial por riesgo de inundación para el distrito Cortés y un plan del sector costero de Punta Dominical, mientras el plan cantonal integral sigue en borrador; por eso, el reglamento nacional se aplica directamente a esta propiedad en Dominicalito. Dentro de ese reglamento, un hecho físico determina cuál régimen se aplica: si el terreno tiene cobertura boscosa.

Según el artículo 30, una parcela agrícola debe tener al menos 5.000 metros cuadrados. El reglamento define una parcela agrícola como una unidad "donde se lleva a cabo una actividad primaria agrícola, pecuaria, forestal o mixta", para "la obtención de productos vegetales o animales". Ahí debe realizarse efectivamente una actividad productiva primaria que cumpla con la definición.

Según el artículo 34, una parcela con cobertura boscosa debe tener al menos 20.000 metros cuadrados, dos hectáreas. Las parcelas forestales también tienen un límite de intervención del 10%, que solo puede autorizar la Administración Forestal del Estado, por medio del SINAC. Esta puede autorizar la intervención solo "en tanto no sea mayor del 10% de su área total", contabilizando la servidumbre de acceso dentro de ese mismo 10%. El reglamento define la parcela con cobertura boscosa como una unidad catastral que contiene bosque según la definición de la Ley 7575. Esa clasificación activa el régimen de fraccionamiento más estricto.

La cifra del 10% establece el máximo que el SINAC puede autorizar; no otorga ningún derecho al desarrollo. El artículo 34 dispone que cualquier uso permitido debe cumplir el artículo 36 del Decreto 25721-MINAE, el decreto que reglamenta la Ley Forestal 7575. Esa disposición rige la decisión de la Administración Forestal del Estado sobre si autoriza una intervención en bosque. El solicitante debe identificar el área de intervención y el uso propuestos, obtener la viabilidad ambiental de la SETENA y presentar un inventario forestal. Para autorizar una intervención, el SINAC debe verificar dos requisitos. El uso propuesto debe corresponder a una excepción permitida por el artículo 19 de la Ley Forestal; además, la intervención debe cumplir los criterios de proporcionalidad y razonabilidad, favorecer áreas ya alteradas y menos sensibles y causar el menor daño posible, incluida la reducción de los efectos de borde. Una solicitud que no supere esas pruebas puede rechazarse, y cualquier porcentaje autorizado puede ser inferior al 10%.

En el artículo 3, inciso d, la Ley Forestal define el bosque mediante una prueba medible: un ecosistema de dos o más hectáreas "con uno o más doseles que cubran más del setenta por ciento (70%) de esa superficie y donde existan más de sesenta árboles por hectárea de quince o más centímetros de diámetro". Como esa prueba determina el régimen de fraccionamiento, los funcionarios municipales deben aplicarla antes de aprobar los lotes.

Por Qué Importan los Lotes Forestales Más Grandes

Una propiedad boscosa de unas 54 hectáreas podría producir alrededor de 27 lotes con el mínimo forestal o más de 100 con el mínimo agrícola. Los caminos y las servidumbres reducen ambos cálculos.

El daño al bosque comienza cuando los lotes separados traen caminos, claros, edificios, cercas, luz, ruido y acceso humano repetido. Dividir el mismo bosque en muchos terrenos pequeños para vivienda crea más puntos de desarrollo y más entradas al dosel. Los lotes mínimos más grandes limitan esa densidad y dejan más espacio para un hábitat interior continuo.

Ese interior es ecológicamente distinto de un borde expuesto. El sol y el viento elevan la temperatura, reducen la humedad, secan la hojarasca y aumentan la mortalidad de árboles cuando un camino o un claro abre el dosel. Investigaciones de largo plazo sobre fragmentación en la Amazonía encontraron muchos efectos que penetran al menos 100 metros en el bosque restante, y algunos efectos relacionados con el viento que alcanzan 300 metros o más. Una red ramificada de caminos y claros separados para varios lotes puede llevar las condiciones de borde hasta el interior de una propiedad. Esta es la razón por la que el Decreto 35883-MINAET exige que el SINAC favorezca áreas menos sensibles o ya alteradas y reduzca el efecto de borde al decidir qué intervención es razonable.

Cómo Funciona el Patrón en Dominicalito

En los trámites de fraccionamiento de propiedades con bosque que hemos revisado en Osa, la municipalidad trata repetidamente cada aprobación como un paso técnico limitado que no requiere determinar la cobertura boscosa. El expediente de Dominicalito muestra cómo se encadenan esos pasos.

El visado es la revisión técnico-administrativa de un plano catastrado que realiza la municipalidad. En esta propiedad, al menos diecisiete planos hijos fueron inscritos y habían recibido visados municipales antes de que se presentara una denuncia por cobertura boscosa el 15 de abril de 2026; Osa afirma que cada solicitud se revisa individualmente y puede condicionarse o rechazarse.

La municipalidad describe el visado como una revisión técnico-administrativa preliminar, separada de la evaluación ambiental para actividades como movimientos de tierra, construcción o cambio de uso del suelo. Su respuesta no identifica quién debe determinar la cobertura boscosa. Tras las objeciones a las segregaciones agrícolas en Dominicalito, la municipalidad emitió la respuesta PDC-032-2026. Allí indicó que los expedientes administrativos "contienen una referencia" a un estudio técnico del Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria (INTA). La municipalidad describió ese estudio como una certificación de la aptitud del terreno para el uso consignado en esos expedientes. La respuesta no adjunta el estudio, no indica su fecha ni describe las condiciones que observó el INTA. La respuesta solo acredita que los expedientes municipales remiten al estudio; las conclusiones del estudio y su vigencia siguen sin documentarse. Un terreno evaluado como potrero pudo regenerar bosque después; también puede haber bosque maduro sobre suelo apto para la agricultura. El régimen de las dos hectáreas depende de la cobertura boscosa de la parcela, independientemente de la capacidad de uso del suelo.

En defensa de los fraccionamientos agrícolas que otorgó en la propiedad de Dominicalito, la municipalidad también cita un criterio general del INVU según el cual el reglamento no fija un número máximo de lotes agrícolas que pueden resultar de dividir una propiedad madre. Ese criterio respondió a una consulta genérica, no a esta propiedad con bosque, y el INVU ha señalado desde entonces que no autorizó ni convalidó ningún visado municipal. Cuando se le pidió dejar de aprobar estas segregaciones, la municipalidad respondió que no podía negarse a recibir gestiones del público. Pero recibir una gestión no obliga a aprobarla.

En caso tras caso, hemos visto a la municipalidad aprobar los documentos registrales antes de que una autoridad ambiental determine si la propiedad es bosque.

Cuando el Fraccionamiento Agrícola Se Convierte en Desarrollo Urbano

Consultoras de distintas partes de Costa Rica ofrecen el fraccionamiento agrícola como servicio. Los portales inmobiliarios promocionan la designación agrícola entre compradores extranjeros por su menor área mínima de lote.

La categoría agrícola se aplica a terrenos divididos para continuar la producción primaria y no ofrece una vía alterna para el fraccionamiento residencial. El reglamento vigente del INVU define una parcela agrícola como un terreno donde una actividad agrícola, pecuaria, forestal o mixta produce bienes vegetales o animales. También establece que una servidumbre agrícola debe responder a la naturaleza productiva del inmueble. Un proyecto no se vuelve agrícola solo porque sus lotes cumplen el mínimo agrícola y sus planos llevan esa etiqueta.

Esa distinción ocupó el centro de un litigio sobre un proyecto en Naranjo que su desarrolladora, Feruga Limitada, presentó como una "lotificación agraria". La propiedad de 32,87 hectáreas incluía bosque y nacientes, y se discutía el límite preciso de la Zona Protectora El Chayote. El expediente administrativo inicialmente respaldaba el tratamiento agrícola. El 30 de mayo de 2008, la municipalidad emitió un certificado condicionado de uso de suelo agrícola para la propiedad madre. El 1 de junio de 2009, Feruga presentó a la SETENA un estudio de capacidad de uso del suelo avalado por el INTA que atribuía vocación agrícola al 87% de la propiedad, identificaba 5,26 hectáreas de bosque y recomendaba no cambiar el uso en las áreas boscosas. El 23 de junio de 2009, la SETENA otorgó la viabilidad ambiental a un diseño agrícola específico de 59 parcelas.

La municipalidad selló 52 planos para su inscripción catastral el 8 de septiembre de 2009 y el Catastro Nacional los inscribió el 29 de septiembre. El 22 de octubre, Feruga solicitó certificados de uso de suelo para construir en los lotes resultantes. El concejo municipal suspendió las solicitudes el 18 de noviembre y exigió otro estudio de impacto ambiental, aunque la SETENA había evaluado el fraccionamiento agrícola. El reglamento de fraccionamiento entonces vigente permitía expresamente viviendas y otras estructuras en parcelas agrícolas dentro de un límite de cobertura del 15%, por lo que las solicitudes de vivienda no demostraban por sí solas una urbanización encubierta. Aun así, el bosque, las nacientes, la posible afectación de la recarga acuífera y la posibilidad de que 52 lotes denominados agrícolas fueran en realidad terrenos para vivienda daban a la municipalidad motivos serios para investigar.

Feruga impugnó las órdenes de suspensión. En las decisiones que culminaron en la Resolución 368-2011, el Tribunal Contencioso Administrativo las anuló porque la municipalidad no había explicado por qué se justificaban otro estudio ambiental o una clasificación distinta. Esa fue una vulneración sustancial del debido proceso: la municipalidad había paralizado todo el expediente sin comunicarle a Feruga los fundamentos fácticos y jurídicos a los que debía responder. Al mismo tiempo, el Tribunal no convalidó la caracterización agrícola. Consideró que Feruga no había demostrado que el proyecto fuera agrícola, confirmó la competencia del concejo para examinar la propuesta como un posible desarrollo urbanístico y sostuvo que la protección ambiental exigía una investigación técnica y precautoria. La municipalidad podía exigir prueba técnica y suspender la decisión final mientras la reunía. No podía paralizar indefinidamente cada etapa mediante una orden sin fundamentación.

Esa resolución dejó una segunda cuestión: el efecto jurídico de las aprobaciones que la municipalidad ya había emitido. En la Resolución 512-2013, el Tribunal sostuvo que la municipalidad había aprobado el fraccionamiento agrícola y que los visados habían creado derechos. Si la municipalidad consideraba ilegales esas aprobaciones, debía impugnarlas mediante un procedimiento formal de anulación. Esos derechos tenían límites definidos. Los visados autorizaron el fraccionamiento para su inscripción catastral; no otorgaron un derecho a construir ni obligaron a la municipalidad a brindar servicios. Cualquier camino, servicio o vivienda seguía sujeto al diseño agrícola y la condición de no cambiar el uso del bosque impuestos por la SETENA, a los estudios hidrogeológicos y de servicios requeridos y a permisos de construcción separados.

El caso de Naranjo aplicó un reglamento anterior y no resolvió la pregunta que Dominicalito plantea ahora bajo el artículo 34: si la cobertura boscosa exigía desde el inicio el régimen de parcelas forestales de dos hectáreas. Para Dominicalito, esa lección se aplica en ambos sentidos. La municipalidad debe determinar la cobertura boscosa mediante prueba técnica y una decisión fundamentada antes de aprobar el fraccionamiento. Si solo después descubre que una aprobación fue ilegal, sigue obligada a corregir el error mediante un procedimiento formal de anulación y a negar los permisos posteriores mientras no se cumplan todas las condiciones aplicables. El debido proceso rige cómo la municipalidad corrige el rumbo; no la obliga a perpetuar una aprobación ilegal.

Un Bosque Sigue Siendo un Solo Ecosistema

En el dictamen vinculante C-200-2009, la Procuraduría General sostuvo que un bosque debe tratarse "como una unidad" en toda la propiedad. Un propietario no puede evadir las protecciones del artículo 19 trazando linderos que dejen cada parte del mismo bosque por debajo de dos hectáreas.

La condición de bosque en Costa Rica sobrevive a la eliminación física de los árboles y permanece vinculada a la parcela, de modo que el Registro no puede hacer desaparecer el bosque legal mediante el fraccionamiento (Dictamen C-297-2004; Tribunal de Casación Penal, Voto 396-2003). Las propias municipalidades comparten el deber de proteger el ambiente (Sala Constitucional, Voto 1220-2002; artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente).

En julio de 2026, el INVU aplicó directamente a Dominicalito la regla determinante: las características físicas de la propiedad, incluida la cobertura boscosa, definen su régimen de fraccionamiento. La municipalidad debe verificar esas características durante el trámite de visado. El INVU también afirmó que su criterio general anterior "no constituye una autorización, aprobación, aval o convalidación de los visados municipales". Cualquier determinación de nulidad o responsabilidad administrativa requeriría un procedimiento formal.

Qué Sigue Ahora en Dominicalito

El oficio de julio del INVU convirtió la disputa de Dominicalito, hasta entonces una cuestión jurídica general, en una investigación administrativa activa. El INVU indicó que requeriría a la municipalidad los expedientes de visado. Una actualización de abril de 2026 describió la revisión de cobertura boscosa prevista por el SINAC como un análisis de imágenes satelitales históricas y muestras de parcelas. En conjunto, esos documentos podrían establecer si la propiedad tenía bosque cuando se aprobaron los lotes.

El ejemplo de Dominicalito forma parte de un problema más amplio en la revisión municipal. En mayo de 2026, la Contraloría halló que ninguno de los seis municipios del corredor, Osa entre ellos, había incorporado formalmente la variable ambiental en su procedimiento para otorgar permisos de construcción. Osa le dijo al auditor que carecía de competencia y recursos para evaluar la fragilidad ambiental. En su orden de mayo de 2026, la Contraloría indicó a los seis que consultaran a la SETENA, el SINAC y la Dirección de Agua cuando un sitio planteara una duda razonable, en vez de aprobar permisos solo con una lista de requisitos documentales.

La orden se aplica al permiso de construcción, la siguiente etapa de aprobación municipal. En esa etapa rechaza la revisión basada únicamente en documentos; los visados quedan fuera de su alcance.

Las parcelas agrícolas ya están inscritas y los lotes se comercializan como terrenos rurales para vivienda; según la carta de la SETENA del 23 de julio de 2026 sobre el estado del expediente, la respuesta a su prevención, que exigía documentación sobre la cobertura forestal o un informe profesional de determinación de bosque, no había ingresado para revisión. La municipalidad tenía el deber de examinar la cobertura boscosa antes de aprobar el fraccionamiento; la investigación del INVU solicita ahora los expedientes después de los hechos.

La clasificación debe corresponder a las condiciones del terreno. Cuando se basa en el papeleo, un bosque puede venderse como terreno agrícola antes de que una autoridad examine la cobertura boscosa.