Lo que una cláusula ha detenido

La oración es tan breve que puede pasar inadvertida en la página. Sin embargo, es la raíz legal de cada caso que sigue.

Desde 1996, el Artículo 19 ha generado cientos de decisiones judiciales; Coalición Floresta ha compilado más de 600 al revisar el registro judicial. Los tribunales que lo aplican han ordenado tanto la demolición de casas como el arranque de plantas de café. Para entender cómo una sola oración adquirió ese alcance, conviene volver a la crisis y al acuerdo político que la incorporaron a la ley.

Cómo llegó ahí

Para mediados de los años ochenta, Costa Rica había perdido más de la mitad de su cobertura forestal. Las tasas de deforestación estaban entre las más altas del mundo. La política gubernamental había incentivado activamente el desmonte: la agencia de reforma agraria ITCO recompensaba a los propietarios que "mejoraban" el bosque convirtiéndolo en pasto, y el crédito ganadero subsidiado impulsó la expansión de la frontera agrícola. A las tasas vigentes, Álvaro Umaña, el primer ministro de ambiente de Costa Rica, advirtió que no quedaría bosque hacia 2015.

Esa crisis definió los términos de la disputa política de 1996. El diputado Ottón Solís propuso una prohibición total de la corta de bosque natural, permitiendo la tala únicamente en plantaciones establecidas por los propietarios. René Castro, entonces Ministro de Recursos Naturales, vio el peligro: una prohibición total llevaría la tala a la clandestinidad y probablemente aceleraría la conversión de bosque natural a plantaciones. Por eso, Castro se unió a Franz Tattenbach de FUNDECOR y a Carlos Manuel Rodríguez del partido de oposición PUSC para construir una contrapropuesta. Su plan prohibiría la conversión mientras permitía la cosecha sostenible, y compensaría a los propietarios mediante un nuevo mecanismo llamado Pago por Servicios Ambientales.

Tattenbach y el personal de FUNDECOR redactaron la ley en pizarras en las oficinas de FUNDECOR en San José, con la asistencia de abogados del SINAC. Tattenbach describió el trato central en una entrevista de 2015 con Innovations for Successful Societies de la Universidad de Princeton: "El gran principio era, no cambio de uso del suelo pero sí compensación." Las empresas madereras aceptaron el acuerdo porque, como explicó luego Carlos Manuel Rodríguez, "una prohibición de cambio de uso del suelo era muy consistente con la tala sostenible que predicaban."

Durante el debate legislativo, el Diputado Garrón Figuls capturó lo que estaba en juego: "Me parece fundamental el no cambio de uso, los bosques que hay seguirán siendo bosques, eso me parece básico." Sus colegas llamaron al Artículo 19 "la esencia del proyecto."

El acuerdo se convirtió en dos regímenes jurídicos paralelos. En propiedad privada, el Artículo 19 prohíbe el cambio de uso del suelo con cuatro excepciones estrechas: vivienda, infraestructura de conveniencia nacional, seguridad e incendios forestales. En terrenos privados, esas cuatro excepciones limitan la prohibición del Artículo 19, pero no la eliminan. Pero en terrenos del Estado clasificados como patrimonio natural del Estado, la prohibición es absoluta, sin excepción alguna. La Sala Constitucional confirmó esto en el Voto 12716-2012: "No cabe la corta, el aprovechamiento forestal ni el cambio de uso del suelo" en tierras forestales del Estado.

Los legisladores han seguido proponiendo excepciones a la prohibición. Varios proyectos de ley han buscado excepciones para la energía geotérmica (Expediente 24858), la regularización de ocupantes en tierras del Estado (Exp. 22391) y la reforma de la ley forestal (Exp. 20516). La Procuraduría General de la República respondió a cada propuesta invocando el principio de no regresión.

Cómo la cláusula sigue operando

El Artículo 61(c) de la Ley Forestal impone de un mes a tres años de prisión por infringir el Artículo 19. Se aplica a quien "realice actividades que impliquen cambio en el uso de la tierra, en contra de lo estipulado en el artículo 19".

La Fiscalía Adjunta Agrario Ambiental emitió la Circular No. 11 específicamente sobre cómo perseguir este delito. Su título: "El Delito de Cambio de Uso de la Tierra (delito de efectos permanentes)." Las palabras entre paréntesis explican el alcance inusual del delito. El cambio de uso tiene efectos permanentes.

Lo que ha detenido

La doctrina de efectos permanentes se refiere a la duración del delito. Sus efectos jurídicos continúan mientras permanezca el uso alterado. El registro de aplicación, por su parte, muestra la amplitud con que el Artículo 19 se ha aplicado en el territorio. El uso alterado puede ser un pastizal, café, una casa o un camino, pero el problema jurídico comienza con el mismo acto: el bosque sustituido por otra cosa.

La conversión a pastizales es la persecución más común en el registro. En aproximadamente dos docenas de casos documentados se repite la secuencia: desmontar bosque, sembrar pasto, meter ganado. La escala típica es de tres a cinco hectáreas por caso. El método suele comenzar con socola, el desmonte de la vegetación del sotobosque, seguido por la siembra de pastos mejorados. Las especies de gamalote aparecen repetidamente en los expedientes.

La Circular de la Fiscalía es explícita sobre lo que constituye cambio de uso en este contexto: "Incluso, la corta del estrato inferior del bosque (sotobosque) y la introducción de pastos mejorados constituye un cambio de uso, porque dicha obra antrópica impide la regeneración natural del ecosistema." Eliminar solo el sotobosque es suficiente.

Los tribunales han rechazado el argumento de que décadas de convertir bosque en pastizales volvieron lícita esa práctica. En casos de Pérez Zeledón, donde aparece repetidamente la conversión sistemática a pastizales cerca de fuentes de agua, las sentencias han sido de seis meses a dos años de prisión. La ejecución condicional (condena en suspenso) es común, acompañada de órdenes de reforestación e indemnizaciones por daño ambiental de uno a dos millones de colones.

Desde los pastizales, la misma regla jurídica alcanza los cultivos sembrados después del desmonte. El café predomina: once de diecinueve casos agrícolas documentados que revisamos involucran el desmonte de bosque para cultivo de café, con parcelas típicamente de cinco a quince hectáreas. Esos casos de café involucran tala rasa, la eliminación completa del bosque primario o secundario. Los tribunales ordenan arrancar las plantas de café para que el área vuelva a ser bosque. También han rechazado la defensa de que un propietario anterior ya había desmontado el bosque para sembrar café.

Un caso de 2024 en la Reserva Forestal Los Santos muestra lo que la cláusula todavía puede deshacer después de que un proceso penal termina en absolución. Los inspectores encontraron que 7.730 metros cuadrados de bosque habían sido convertidos a café. El sotobosque había desaparecido, todos los robles de menor diámetro habían sido cortados y las plantas de café ocupaban el terreno desmontado. El tribunal de juicio absolvió al acusado porque tenía dudas sobre su responsabilidad penal, pero consideró probado el cambio físico del bosque. Prohibió sembrar más café y exigió que un ingeniero forestal preparara un plan de restauración para la aprobación y supervisión del MINAE. En apelación, el tribunal confirmó ambas órdenes. Sostuvo que la absolución impedía el castigo, pero no borraba el daño ambiental probado ni el deber judicial de devolver el terreno a su estado anterior.

Los casos agrícolas también incluyen maíz (un desmonte de tres hectáreas en la reserva indígena de Salitre) y cultivos de subsistencia (yuca, coco, plátano) en áreas protegidas. Las sentencias van de uno a tres años, y en cerca de la mitad se concedió la ejecución condicional. Las indemnizaciones por daño ambiental van de dos a ocho millones de colones.

El Artículo 19 condiciona la construcción de viviendas en bosque a la obtención de un permiso de la Administración Forestal del Estado. La Administración podrá otorgarlo en terrenos boscosos de dominio privado; cualquier corta debe ser limitada, proporcional y razonable, y el propietario primero debe someter el proyecto a preselección ambiental. Un caso de Bahía Ballena muestra el paso que faltó. Se eliminaron árboles y arbustos, y se construyó sin autorización del MINAE una casa de dos plantas, con 120 metros cuadrados por planta y 240 metros cuadrados en total. El tribunal de juicio ordenó la demolición aunque absolvió a la acusada, pero el tribunal de apelación dejó sin efecto esa orden porque el propietario registral nunca había sido incorporado como parte. Dejó abierta la posibilidad de que el MINAE u otra autoridad competente promoviera la demolición mediante un procedimiento en el que el propietario pudiera ser oído. Por tanto, la casa no calificó para la excepción del Artículo 19: nunca hubo un permiso de la Administración Forestal que la autorizara.

El Artículo 19 también ha detenido la extracción antes de que se eliminara el bosque. Una empresa obtuvo del MINAE una concesión para extraer lastre, arena y piedra de un tajo en Alajuela, y la SETENA aprobó su estudio ambiental. Pero cerca del 60 por ciento del área concesionada era bosque. Cuando la empresa solicitó permiso para eliminar esa cobertura, el SINAC lo negó porque el Artículo 19 hacía jurídicamente imposible el cambio de uso propuesto. La empresa reclamó entonces ₡544 millones por lucro cesante. En la Res. 01474-2011, la Sala Primera confirmó que la negativa era lícita y rechazó el reclamo. La concesión minera permaneció en el papel, pero el Artículo 19 impidió que la empresa explotara la parte boscosa.

Un caso de camino muestra qué puede significar la restauración cuando la demolición tiene poco sentido. El acusado fue condenado por tala ilegal, cambio de uso, invasión de una zona de protección y construcción de un camino no autorizado a través del bosque. La sentencia de juicio omitió la restauración, por lo que el Ministerio Público recurrió. En la Res. 00450-2003, el tribunal de casación señaló que destruir físicamente un camino de montaña no era viable, mientras que una indemnización por sí sola dejaría al infractor en libertad de usarlo. En su lugar, ordenó cerrar el camino, prohibió toda forma de uso y exigió plantar especies nativas bajo supervisión administrativa o de ejecución judicial.

El Artículo 62 de la Ley Forestal establece una pena separada y más severa de uno a tres años específicamente por construcción no autorizada de caminos en bosque, con decomiso obligatorio de equipo. Los tribunales tratan las trochas como permanentes: la prescripción se mide desde que el camino sigue abierto, no desde cuando fue construido.

Algunos infractores procesan la madera en el sitio antes de que las autoridades puedan intervenir. Catorce casos documentados cubren aserraderos portátiles instalados in situ para procesamiento rápido sin permisos (ocho casos), corta ilegal de madera para muebles (cuatro casos) y tala oculta enmascarada bajo certificaciones agroforestales falsas (dos casos). Un caso documentó la corta de 116 árboles más 42 árboles adicionales inventariados para corta ilegal.

En un caso, un regente forestal certificó un "sistema agroforestal" en una propiedad sin árboles que cumplieran los requisitos y luego certificó 22 árboles de cedro para "remoción agroforestal" de un sistema que no existía. Ocho de esos árboles estaban dentro de la zona de protección de 100 metros de la naciente. El regente fue suspendido del ejercicio por tres meses, aunque la ley permite hasta dos años. Otros casos muestran a forestales certificando terrenos como "potrero arbolado" cuando la evidencia mostraba "bosque tropical seco intervenido".

Las sentencias en casos de tala van de dos a tres años. La madera se decomisa, y las indemnizaciones por daño ambiental van de 15 a 40 millones de colones, las más altas de cualquier categoría.

En la costa, el desmonte residencial alcanza algunos de los bosques más frágiles del país. En el caso mencionado arriba, se cortaron 116 árboles en una propiedad de Playa Tamarindo para un "proyecto de urbanización", en lo que el tribunal describió como tala rasa que produjo "grave perjuicio al ambiente". El tribunal de juicio absolvió a los acusados por duda sobre si sabían que el sitio era bosque, pero los declaró responsables civilmente y ordenó la restauración y el pago de ₡16.234.030 por daño ambiental. En apelación, el Tribunal de Apelación de Sentencia Penal anuló la absolución y ordenó un nuevo juicio penal, mientras mantuvo firme la condena civil. En 2014, la Sala Tercera rechazó las impugnaciones de la defensa contra esa decisión, por lo que quedaron intactas la orden de celebrar un nuevo juicio y las medidas civiles. Ninguna decisión publicada localizada para este artículo revela el desenlace penal posterior.

En un caso, la prohibición alcanzó incluso una plantación ilegal de cannabis abierta dentro de un parque nacional. Dentro del Parque Nacional La Amistad en Coto Brus, una organización criminal desmontó 4.443 metros cuadrados de bosque en tres lotes de la Estación Biológica La Pittier para cultivar cannabis y cortó 58 árboles de diversas especies. La operación también invadió zonas de protección de fuentes de agua y fue facilitada por guardaparques corruptos del MINAE. El caso combinó cargos de narcotráfico con infracciones a la Ley Forestal: la Fiscalía formuló el mismo cargo de cambio de uso empleado para desmontes convertidos en ranchos ganaderos o villas de lujo.

Qué ocurre después de que desaparece el bosque

Una sentencia por cambio de uso puede imponer demolición, restauración, indemnización y decomiso, además de prisión.

Los tribunales han ordenado la demolición de estructuras en terrenos forestales incluso cuando el acusado fue absuelto de cargos penales. En Barra del Colorado, el tribunal absolvió al acusado de invadir un área protegida, pero aun así ordenó demoler la estructura, cerrar todos los canales de drenaje y desalojar a todos sus ocupantes. En un caso en Tortuguero, el tribunal concedió la absolución total, pero aun así ordenó al SINAC, al MINAE y a la Fuerza Pública demoler la estructura. El Artículo 361 del Código Procesal Penal (restitución) y el derecho constitucional del Artículo 50 a un ambiente sano proporcionan la base legal. En el Voto 964-2007, el Tribunal de Casación Penal enunció el deber directamente: "Era obligación del juzgador ordenar el derribo o destrucción."

Después de que la demolición elimina una estructura, la reforestación inicia el trabajo más lento de restaurar el bosque. Los tribunales han ordenado a los acusados replantar especies nativas bajo supervisión del MINAE y pagar los costos de la restauración. El incumplimiento puede provocar la revocación de una condena condicional.

Los tribunales también calculan indemnizaciones por la pérdida de servicios ecosistémicos, como la captura de carbono, la biodiversidad, los servicios hídricos y el valor escénico o recreativo. Las indemnizaciones varían según el área afectada, los servicios perdidos y el tiempo necesario para que el bosque se recupere. La responsabilidad es objetiva: no se requiere prueba de negligencia.

El Artículo 58 ordena decomisar la madera y otros productos forestales aprovechados o procesados ilegalmente, así como la maquinaria, los medios de transporte, los implementos y los animales utilizados para cometer la infracción. Las motosierras, los vehículos y la maquinaria pesada se decomisan habitualmente. Los regentes forestales que emiten certificaciones falsas son suspendidos del ejercicio, hasta un máximo legal de dos años.

Las medidas eliminan el uso alterado, obligan a los infractores a pagar la restauración y el daño ambiental, y decomisan el equipo utilizado en el desmonte. Las decisiones también influyen en la forma en que los tribunales clasifican el terreno. En 2013, un tribunal de apelaciones (Res. 02264-2013) rechazó una defensa de "potrero arbolado" porque el sitio seguía siendo un ecosistema forestal integral pese a su clasificación registral. Una absolución tampoco pone necesariamente fin al deber de restaurar: los tribunales fundamentan la restitución posterior a una absolución en el Artículo 361 del Código Procesal Penal y en el mandato constitucional del Artículo 50 de proteger un ambiente sano, principio aplicado en la Res. 1453-2019 y en el fallo de Los Santos de 2024 citado arriba.

El Artículo 19 suele llegar después de las motosierras, los tractores o las plantas de café, cuando la prevención ya ha fallado. Aun así, eliminar los árboles no legaliza el pastizal, el camino, el tajo o el sitio de construcción que los sustituye. Los tribunales pueden cerrar el camino, arrancar el cultivo, negar el permiso de extracción y ordenar la restauración del bosque nativo. Hasta que se restaure, el uso alterado sigue siendo ilícito.