El proyecto que podría abrir los bosques dañados a la construcción

Una propiedad en Uvita figuraba como bosque en mapas de 2013, 2021 y 2023. Cuando su solicitud de desarrollo llegó a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, SETENA, los funcionarios también encontraron fotografías con aparentes tocones y ramas. El 16 de marzo de 2026, SETENA cuestionó el estudio forestal del solicitante: una imagen anterior mostraba bosque en toda la propiedad y las fotografías aportaban elementos para presumir un cambio de uso del suelo.

El estudio revisado reconoció los mapas históricos de bosque, pero evaluó la vegetación que quedaba. Reportó 33 árboles por hectárea; la mitad de las parcelas de muestreo no contenían árboles. El consultor concluyó que la vegetación muestreada incumplía la definición legal de bosque. SETENA aceptó el estudio y otorgó la viabilidad ambiental el 15 de junio.

Coalición Floresta ha encontrado repetidamente este problema al revisar expedientes de SETENA. Los desarrolladores dañan el bosque o compran propiedades cuyos bosques ya han sido degradados. Sus expertos técnicos evalúan entonces la vegetación que queda y declaran que el terreno "no tiene bosque". Hemos visto a SETENA aceptar estas conclusiones repetidamente pese a las imágenes históricas que muestran la cobertura boscosa anterior.

Un nuevo proyecto de ley, el expediente 25.452, presentado en marzo por el diputado Pedro Rojas Guzmán del Partido Liberación Nacional, PLN, debilitaría aún más las protecciones del bosque dañado.

La protección que permanece después de la tala

La Ley Forestal vigente en Costa Rica, la Ley 7575, data de 1996. Su artículo 19 prohíbe cambiar el uso de los terrenos cubiertos de bosque. Un propietario no puede talar un bosque que cumple la definición legal para destinar el terreno a un desarrollo residencial o un potrero simplemente porque otro uso sería más rentable. La prohibición se aplica tanto al bosque secundario como al primario.

El artículo 3(d) define el bosque como un ecosistema nativo o autóctono de al menos 2 hectáreas, con árboles maduros de distintas edades, especies y alturas. Sus copas deben cubrir más del 70% del suelo, con más de 60 árboles por hectárea de al menos 15 cm de diámetro a la altura del pecho. La definición no fija un porcentaje de árboles nativos. Incluye expresamente el bosque alterado por la actividad humana y el regenerado de forma natural o mediante técnicas forestales. Un predio pequeño también puede formar parte de un bosque mayor que cumpla los requisitos, porque la protección abarca el ecosistema boscoso más allá de los límites de cada propiedad.

Las excepciones están sujetas a la lista de fines autorizados del artículo 19: determinadas edificaciones y obras de acceso, incluidas viviendas y caminos; infraestructura de conveniencia nacional; corta de árboles por seguridad humana o interés científico; y prevención de incendios o desastres. El uso propuesto debe corresponder a esa lista y toda intervención debe ser limitada, proporcional y razonable. Requiere un permiso de intervención en bosque de la Administración Forestal del Estado; el artículo 36 del reglamento exige además la aprobación previa de SETENA.

El reglamento limita la intervención al 10% del área boscosa de la propiedad, contando toda la infraestructura del proyecto, incluidos caminos, senderos y edificaciones. También exige minimizar el daño, priorizar las áreas menos sensibles o ya alteradas y reducir el efecto de borde, los cambios causados al exponer los bordes del bosque. El fraccionamiento no puede generar una nueva superficie autorizable. El 10% es un límite para una excepción autorizada; la viabilidad ambiental por sí sola no autoriza la tala de bosque protegido.

Pero una definición numérica abre una oportunidad evidente de evasión si los funcionarios evalúan únicamente los árboles que quedan después de la corta. Los tribunales abordaron ese problema en 2003. En la sentencia 396-2003, sobre un bosque sustituido por un cafetal, el Tribunal de Casación Penal estableció que la protección forestal permanece después de la tala ilegal, los incendios provocados y los desastres naturales. Permitir que la destrucción elimine esa protección premiaría la destrucción. El tribunal ordenó retirar el café y restaurar el bosque.

En 2009, la Procuraduría General de la República, órgano asesor jurídico del Estado, aplicó ese razonamiento a los permisos de construcción. Su dictamen C-200-2009 rechazó el argumento de que un propietario pudiera cortar árboles hasta dejar menos de 60 por hectárea y luego alegar que el terreno había dejado de ser bosque. Los funcionarios debían recurrir a la evidencia histórica de cobertura boscosa, incluidas fotografías aéreas e imágenes satelitales. Un conteo actual de árboles no podía borrar la historia jurídica de un bosque protegido.

La Procuraduría respondía a una práctica documentada. Su dictamen citaba un informe de SINAC y FUNDECOR que describía bosques convertidos en potreros o sistemas agroforestales y luego tratados como terrenos sin bosque al solicitar permisos de corta. La doctrina conocida como irreductibilidad del bosque impide que esa secuencia genere un derecho a cambiar el uso de un bosque protegido. Evita que el daño se convierta en una ventaja en la siguiente solicitud de permiso.

Cinco categorías, dos protegidas por la prohibición

Un nuevo proyecto de ley, actualmente en estudio en la Asamblea Legislativa, cambiaría cuáles bosques reciben esa protección. El expediente 25.452 fue presentado el 18 de marzo de 2026 por Pedro Rojas Guzmán, entonces diputado del PLN por Heredia. Perito agropecuario y exalcalde de Sarapiquí, presenta la reforma como una actualización científica que mejoraría la seguridad jurídica, distinguiría el bosque natural de otras coberturas arbóreas y promovería la restauración voluntaria.

El texto examinado aquí se publicó en La Gaceta el 6 de abril. El 13 de octubre, la Comisión de Ambiente votó 8–0 para reiterar la consulta a los ministerios de Ambiente y de Agricultura.

El artículo 3(d) propuesto sustituye la definición numérica por una ecológica. Los funcionarios evaluarían el predominio de árboles nativos, los estratos de vegetación, las distintas edades y etapas de madurez, la regeneración natural y la diversidad biológica. También contarían las conexiones entre hábitats y la capacidad de recuperarse de una perturbación. La condición de bosque ya no dependería exclusivamente de una superficie mínima, un porcentaje de cobertura de copas o un conteo de árboles. Eso podría incluir en la definición a pequeños bosques nativos valiosos.

Pero el artículo 3 bis propuesto divide el bosque y la cobertura arbórea en 5 categorías y reserva la prohibición expresa de cambio de uso para solo 2: el bosque natural primario y el bosque natural secundario en recuperación. El artículo 19 reformado repite esa restricción y conserva las excepciones vigentes. El bosque secundario degradado queda fuera de la prohibición.

La nueva definición también excluye las plantaciones homogéneas de finalidad predominantemente comercial, los cultivos arbóreos agroindustriales y las formaciones arbóreas que carecen de regeneración natural y de la diversidad ecológica del ecosistema correspondiente. Una formación gravemente dañada podría, por lo tanto, quedar excluida por completo de la definición de bosque, mientras que un bosque clasificado como secundario degradado perdería la prohibición expresa de cambio de uso aunque siguiera siendo bosque.

El artículo 19 reformado ofrece restauración voluntaria para las formaciones en transición sucesional, con una protección que aumenta conforme mejora su condición ecológica. El artículo 27 bis propuesto también promueve la restauración voluntaria de terrenos clasificados como aptos para uso forestal que carecen de cobertura forestal. Ninguna de esas disposiciones establece un régimen específico de restauración obligatoria para el bosque secundario degradado.

Un incentivo para degradar

Con la ley vigente, dañar un bosque protegido no genera un derecho a cambiar su uso. Con la propuesta, un desarrollador tendría un argumento nuevo: el sitio es bosque secundario degradado, por lo que la prohibición del artículo 19 no lo cubre. Incluso si el sitio conservara cobertura boscosa, obtener la clasificación de degradado aportaría un argumento para alegar que la prohibición general había dejado de aplicarse.

Ese cambio hace que la degradación resulte útil para quien busca otro uso para el terreno. Menos árboles nativos, una menor regeneración o una cobertura de copas más fragmentada podrían respaldar una clasificación con menor protección. Los artículos propuestos no contienen una garantía expresa que conserve la prohibición cuando se deteriora un bosque antes protegido, ni exigen una evaluación histórica antes de asignar la nueva categoría.

Las áreas de protección del agua, los humedales, las áreas protegidas y el Patrimonio Natural del Estado conservarían sus protecciones separadas, y los proyectos seguirían sujetos a evaluación ambiental. Pero esas reglas dependen de las circunstancias del sitio. No sustituyen la prohibición general de cambio de uso del bosque en una propiedad privada fuera de esos lugares protegidos.

La distinción entre el bosque en recuperación protegido y el bosque degradado excluido tampoco está definida en los artículos propuestos. No establecen criterios para separar las categorías ni para clasificar un bosque que está dañado y regenerándose a la vez. La exposición de motivos del proyecto menciona el uso de imágenes históricas para evaluar la cobertura boscosa. Ninguno de sus cinco artículos propuestos exige expresamente que los funcionarios determinen la condición del bosque anterior al daño al asignar una categoría. Esa omisión no resuelve por sí sola cómo se aplicaría la doctrina vigente de irreductibilidad del bosque. Los funcionarios seguirían clasificando el bosque, pero elegir la categoría de degradado lo excluiría de la prohibición expresa de cambio de uso que establece el proyecto.

El daño y la recuperación pueden coexistir en un mismo bosque. En Sarapiquí, Álvaro Redondo Brenes, Robin Chazdon y Braulio Vílchez Alvarado estudiaron un bosque secundario de veintiocho años sometido a extracción de madera en agosto de 2000. Los madereros retiraron un promedio de 6 árboles por hectárea y abrieron un camino con un tractor de orugas. Los investigadores siguieron las plántulas en el camino, su borde y el bosque intervenido adyacente durante los veinticinco meses siguientes.

Su artículo de 2004 encontró abundantes plántulas de rápido crecimiento en el camino abierto con el tractor de orugas, mientras el bosque adyacente tenía una comunidad de plántulas más diversa. Nuevos árboles se estaban estableciendo en un suelo dañado por la extracción de madera. Con el proyecto, clasificar un bosque así como bosque secundario degradado lo dejaría fuera de la prohibición de cambio de uso, aunque estuviera recuperándose.

La recuperación también avanza a distintas velocidades. En una síntesis de 2021 de 12 atributos en 77 sitios tropicales, Lourens Poorter y sus colegas encontraron que los suelos y el funcionamiento de las plantas generalmente eran los primeros en recuperarse. Al comparar bosques de distintas edades, estimaron que la cantidad de vegetación viva sobre el suelo y la composición de especies podían tardar más de un siglo en alcanzar el 90% de los valores de referencia de bosques maduros después de usos del suelo de intensidad baja o moderada. Un bosque puede estar regenerándose y todavía diferir considerablemente de su condición anterior.

Un bosque degradado puede, por lo tanto, conservar una capacidad de recuperación que un desarrollo residencial impediría. Sin embargo, el proyecto hace depender una mayor protección de una mejor condición ecológica, sin exigir la restauración del bosque secundario degradado antes de considerar un cambio de uso. Los incentivos voluntarios de restauración no aseguran la recuperación cuando el propietario prefiere desarrollar el terreno.

Restringir el artículo 19 también plantea una cuestión penal. El artículo 61(c) castiga el cambio de uso contrario al artículo 19, por lo que las personas acusadas podrían alegar que la conversión de un bosque excluido ya no encaja en ese delito. Los artículos 12 y 13 del Código Penal exigen aplicar la ley penal posterior más favorable. Los tribunales tendrían que evaluar el efecto en casos concretos, por separado de la restauración y de otras responsabilidades.

Los legisladores pueden ampliar el reconocimiento de pequeños bosques nativos y conservar la protección de los dañados. Una evaluación ecológica puede orientar la restauración sin convertir el deterioro en una razón para levantar la prohibición de cambio de uso. La ley reformada debería conservar expresamente la protección después del daño y exigir que los funcionarios determinen la condición histórica del bosque antes de asignar una clasificación con menor protección.

Tal como está redactado, el expediente 25.452 daría al desarrollador una ventaja jurídica derivada del deterioro del bosque: una vía para alegar que la prohibición de cambio de uso ya no se aplica. Eso crea una razón para dejar que el bosque nativo se deteriore, o para dañarlo, antes de solicitar permiso para otro uso.